Le 19 janvier 2026
Introduction
La Commission ontarienne des droits de la personne (CODP) se réjouit de l’occasion qui lui est offerte de soumettre le présent mémoire sur la proposition consistant à modifier le Règlement de l’Ontario 232/18 (Zonage d’inclusion), pris en vertu de la Loi sur l’aménagement du territoire, pour suspendre la mise en œuvre du zonage d’inclusion dans trois municipalités jusqu’au 1er juillet 2027.
Le gouvernement de l’Ontario propose de modifier le règlement sur le zonage d’inclusion (Règlement de l’Ontario 232/18). L’idée est de suspendre l’application des dispositions prévues dans les règlements municipaux sur le zonage d’inclusion de telle sorte que les nouveaux ensembles domiciliaires n’y soient pas assujettis avant le 1er juillet 2027. Le zonage d’inclusion n’est actuellement en vigueur que dans les villes de Toronto, de Kitchener et de Mississauga.
Si elle est adoptée dans sa version actuelle, la proposition de modification pourrait avoir une incidence sur l’offre de logements abordables en centre-ville, pourtant indispensables, dans des municipalités à forte croissance où les logements de ce type font déjà défaut et où sévit une grave crise du logement et de l’itinérance.
Logement et droits la personne
En vertu du Code des droits de la personne de l’Ontario (Code), toute personne a droit à un traitement égal en matière d’occupation d’un logement, sans discrimination fondée sur la race, l’ascendance, le lieu d’origine, la couleur, l’origine ethnique, la citoyenneté, la croyance, le sexe, l’orientation sexuelle, l’identité sexuelle, l’expression de l’identité sexuelle, l’âge, l’état matrimonial, l’état familial, l’état d’assisté social ou un handicap[i].
Le Code prime sur toutes les autres lois en Ontario. En d’autres termes, les autres lois ne doivent pas être source de discrimination (sauf si elles prévoient expressément une dérogation à l’application du Code) et les droits de la personne sont prioritaires.
Le Code interdit toute discrimination dans les services offerts par les municipalités, notamment en ce qui concerne le zonage et l’aménagement du territoire, ainsi que dans les règlements provinciaux régissant ces services municipaux[ii]. Il y a discrimination lorsque des personnes sont privées de services ou de logements sur la base d’une caractéristique protégée par le Code. Par ailleurs, les politiques ou les programmes neutres qui ont des effets négatifs sur des personnes sur la base de caractéristiques protégées sont également discriminatoires et peuvent créer ou alimenter des inégalités systémiques.
La discrimination « en matière d’occupation d’un logement » qui est interdite au sens du Code englobe toute situation de discrimination qui entraîne la perte d’un logement ou le refus discriminatoire de donner accès à un logement. Peuvent notamment en faire partie les mesures qui limitent l’offre de logements pour les personnes vulnérables protégées par le Code, comme les personnes en situation de handicap[iii].
Dans le cadre de ses travaux sur le logement, la CODP a constaté à maintes reprises que les personnes qui s’identifient à un ou plusieurs motifs protégés par le Code sont plus susceptibles d’être locataires et de vivre dans la pauvreté ou d’avoir des revenus moyens inférieurs à ceux de la population générale[iv]. Le Code peut s’appliquer lorsque les obstacles à l’accès au logement fondés sur un faible revenu sont liés à des motifs tels que l’âge, l’ascendance, le handicap, l’origine ethnique, l’état familial, l’identité sexuelle, le lieu d’origine, la race ou l’état d’assisté social[v].
Un logement décent est essentiel à la santé et au bien-être. Il s’agit d’un élément crucial pour lutter contre les effets de la discrimination et améliorer l’accès aux soins de santé, à l’éducation et à l’emploi. Les modifications réglementaires qui réduisent l’offre de logements abordables et accessibles à proximité des pôles de transport en commun auront directement des effets négatifs sur tous ces aspects essentiels du bien-être.
Le logement est essentiel à la dignité humaine et constitue un droit de la personne reconnu dans le droit international et dans les instruments applicables au Canada, notamment dans le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels[vi]. De nombreuses personnes présentant des caractéristiques protégées par le Code sont plus susceptibles de se trouver en situation de logement précaire et d’avoir besoin d’un logement abordable.
La pénurie de logements abordables, en particulier à proximité des transports en commun et des pôles d’emploi, a des répercussions disproportionnées sur les personnes présentant certaines caractéristiques protégées par le Code, notamment :
- les personnes en situation de handicap, en particulier les personnes ayant des troubles mentaux ou des dépendances, qui peuvent rencontrer des difficultés d’accessibilité et être exposées à des risques d’expulsion disproportionnés. On notera par ailleurs que le fait d’habiter dans un logement abordable situé à proximité de transports en commun contribue à réduire les obstacles à l’accès aux services de santé;
- les bénéficiaires de l’aide sociale, qui peuvent avoir du mal à payer leur loyer dans les délais en raison de retards administratifs et qui sont plus susceptibles de se voir refuser un logement ou de se voir proposer un logement à des loyers plus élevés;
- les personnes racisées et les nouveaux arrivants, qui peuvent être victimes de discrimination ou de préjugés systémiques dans le cadre de leurs interactions avec leurs propriétaires;
- les Autochtones, qui peuvent devoir faire face à des politiques ne tenant pas compte de leurs spécificités culturelles et bénéficier d’un moindre soutien communautaire;
- les étudiantes et étudiants et les jeunes adultes, qui ont souvent des revenus modestes et sont fréquemment soumis à des conditions de location précaires;
- les personnes âgées et les aînés, qui peuvent avoir des revenus limités et des problèmes de mobilité;
- les femmes qui ont besoin d’un logement abordable parce qu’elles sont plus susceptibles de percevoir un salaire inférieur à celui des hommes et qu’elles paient, en moyenne, des loyers plus élevés[vii];
- les familles monoparentales, qui peinent souvent à trouver et à obtenir un logement adéquat et abordable.
Les modifications réglementaires qui réduisent l’offre de logements et qui ont, à cet égard, un effet disproportionné sur ces personnes, que ce soit directement ou indirectement, peuvent être de nature à créer ou à alimenter une situation de discrimination systémique.
L’action de la CODP dans le domaine du logement
En plus d’avoir publié la Politique concernant les droits de la personne et le logement locatif [viii] et le rapport intitulé Dans la zone : Logement, droits de la personne et planification municipale [ix], la CODP a déjà formulé des commentaires et des orientations sur des questions liées au logement et sur diverses modifications proposées en Ontario. À ce titre, elle s’est notamment penchée sur des questions de zonage susceptibles d’influer sur les droits de la personne des individus en situation d’extrême précarité liée au logement[x], sur des propositions de modification concernant la réglementation des immeubles locatifs[xi] et sur des projets de réglementation venant restreindre la capacité des locataires vulnérables à exercer leurs droits de la personne et à accéder à la justice[xii].
La CODP a également déposé des mémoires en lien avec la Loi de 2022 visant à accélérer la construction de plus de logements (projet de loi 23), qui portaient notamment sur la modification prévue des dispositions relatives au zonage d’inclusion, entre autres modifications réglementaires liées à la question du logement[xiii].
Zonage d’inclusion : contexte
Le zonage d’inclusion est un outil d’aménagement du territoire mis en place en Ontario en 2018. Autorisé en vertu de la Loi sur l’aménagement du territoire et de son règlement d’application, le Règlement de l’Ontario 232/18, le zonage d’inclusion permet aux municipalités d’exiger que des logements abordables soient inclus dans les ensembles domiciliaires de 10 logements ou plus érigés dans des zones protégées de grande station de transport en commun (ZPGSTC) ou dans les zones du système de délivrance de permis de planification communautaire (SDPPC) définies par arrêté ministériel. Le ministre a également le pouvoir d’ordonner aux municipalités d’adopter des politiques autorisant le recours au zonage d’inclusion dans les plans officiels. Lorsqu’il est appliqué efficacement, le zonage d’inclusion peut contribuer utilement à accroître l’offre de logements abordables dans les zones où la pression démographique est élevée, où la demande de logements est importante et où les services de transport en commun sont performants.
Pour faire face aux effets négatifs que pourrait avoir l’évolution des conditions du marché sur le secteur du logement et pour rassurer le secteur de la construction immobilière, le gouvernement de l’Ontario a apporté des modifications au règlement sur le zonage d’inclusion en mai 2025. Il a ainsi institué une période d’abordabilité maximale de 25 ans et établi un plafond de 5 % pour le nombre de logements (ou la surface de plancher hors œuvre brute) à rendre abordables au titre du zonage d’inclusion dans les ZPGSTC (avant cette modification, les municipalités pouvaient définir, à leur discrétion, leur taux de mise de côté et leur période d’abordabilité, pourvu qu’elles établissent un rapport d’évaluation et une étude économique).
La CODP avait précédemment recommandé que le taux de logements abordables soit fixé à 10 % (conformément à la plupart des politiques relatives au zonage d’inclusion en Amérique du Nord)[xiv]. Le plafond de 5 % a remplacé les objectifs plus élevés qui avaient été adoptés par certaines municipalités[xv].
D’après le gouvernement de l’Ontario, les intervenants du secteur de la construction immobilière craignent que, dans les conditions actuelles du marché, la mise en œuvre du zonage d’inclusion vienne ralentir la construction de logements et entraîne des retards ou des annulations de projets. La modification proposée vise à suspendre la mise en œuvre du zonage d’inclusion pour les nouveaux ensembles domiciliaires jusqu’au 1er juillet 2027.
Préoccupations concernant les modifications proposées
Le projet de modification concernant le Règlement de l’Ontario 232/18 a été publié sur le Registre de la réglementation le 12 janvier 2026, et la date limite pour la présentation de commentaires est fixé au 19 janvier 2026. Compte tenu de la brièveté de ce délai de consultation, certaines personnes concernées – en particulier des personnes ayant besoin d’un logement abordable, des personnes en situation d’itinérance et des intervenants du secteur du logement et de l’itinérance – n’ont pas eu la possibilité de donner leur avis sur une modification réglementaire qui aura une incidence sur l’offre de logements abordables dans leurs collectivités. La CODP estime que cette limite risque d’empêcher la prise en compte des répercussions que les modifications pourraient avoir sur le plan des droits de la personne et d’aggraver la crise du logement et de l’itinérance.
Le zonage d’inclusion est un outil important pour favoriser l’édification de collectivités regroupant différents niveaux de revenus et améliorer l’accès à des logements abordables. Le gouvernement justifie la suspension de la mise en œuvre du zonage d’inclusion par le fait que cela assurera une plus grande certitude et réduira les risques pour le secteur de la construction immobilière. Toutefois, la modification proposée aura les conséquences suivantes :
- elle réduira le nombre de futurs logements abordables, notamment dans les zones à forte demande situées à proximité des transports en commun;
- elle exclura les ménages à faibles revenus des quartiers desservis par les transports en commun et perpétuera l’exclusion spatiale puisqu’on ne construira que des logements à prix de marché à proximité des transports en commun. Les ménages à faibles revenus seront ainsi repoussés vers des zones qui sont plus éloignées des transports en commun, des emplois et des services, ce qui limitera leurs possibilités d’emploi, d’éducation et de participation à la vie sociale;
- elle touchera de manière disproportionnée les personnes vulnérables qui affichent des caractéristiques protégées par le Code et ont grandement besoin d’un logement abordable;
- elle supprimera un nombre restreint, mais garanti, de logements abordables dans les nouveaux ensembles domiciliaires très sollicités et bien desservis par les transports en commun, ce qui ne fera qu’aggraver à long terme la crise du logement et de l’itinérance.
Recommandations de la CODP
La CODP déconseille de suspendre la mise en œuvre du zonage d’inclusion : une telle suspension risquerait d’aggraver la discrimination systémique dans le domaine du logement en venant réduire l’offre de logements abordables dans les zones offrant de grandes possibilités, comme les ZPGSTC.
La CODP recommande de maintenir l’obligation voulant que 5 % des logements soient désignés comme abordables dans les nouveaux ensembles domiciliaires, en particulier dans les ZPGSTC.
La CODP recommande au gouvernement de l’Ontario de reconsidérer la proposition de modification et d’adopter une approche fondée sur les droits de la personne. Il importe notamment de consulter véritablement les collectivités touchées, de mener des recherches et des analyses fondées sur les obligations relatives aux droits de la personne, et d’élaborer des recommandations qui tiennent compte des droits, des besoins et des perspectives des collectivités concernées. Ces mesures sont essentielles lorsque l’on cherche à modifier des lois, des règlements ou des règlements municipaux relatifs au zonage susceptibles d’avoir une incidence sur l’offre de logements abordables
[i] Code des droits de la personne de l’Ontario, L.R.O. 1990, chap. H.19, par. 2 (1).
[ii] Voir par exemple Ivancicevic c. Ontario (Services aux consommateurs), 2011 HRTO 1714, par. 143, 212 et 217; Wheaton c. Ottawa (Ville), 2013 HRTO 1597, par. 8 et 9.
[iii] Dream Team c. Toronto (Ville), 2012 HRTO 25; Modification du plan officiel no 58 de Kitchener (Ville), [2010] O.M.B.D. No. 666, 64 O.M.B.D. 283, p. 41 et 42.
[iv] Commission ontarienne des droits de la personne, « Le Code des droits de la personne de l’Ontario et la délivrance de permis », Un toit pour tous : Droits de la personne et autorisation des logements locatifs (Toronto : CODP, 2013), en ligne : https://www.ohrc.on.ca/fr/room-everyone-human-rights-and-rental-housing-licensing/le-code-des-droits-de-la-personne-de.
[v] Commission ontarienne des droits de la personne, PDV sur la pauvreté – Ce qu’on nous a dit (Toronto : CODP, 2023), en ligne : https://www.ohrc.on.ca/fr/pdv-sur-la-pauvrete-ce-quon-nous-dit-0.
[vi] Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, 19 décembre 1966, Nations Unies, Recueil des Traités, vol. 999, p. 171, art. 11 (entré en vigueur le 23 mars 1976, adhésion du Canada le 19 mai 1976).
[vii] Kaitlin Schawan et coll. The State of Women’s Housing Need and Homelessness in Canada (Toronto : Presses de l’Observatoire canadien sur l’itinérance, 2020), p. 71; un sommaire a été publié en français sous le titre L’état des besoins en matière de logement et de l’itinérance chez les femmes au Canada.
[viii] Commission ontarienne des droits de la personne, Politique concernant les droits de la personne et le logement locatif (Toronto : CODP, 2009), en ligne : https://www.ohrc.on.ca/fr/la-politique-sur-la-discrimination-en-matiere-de-logement-locatif.
[ix] Commission ontarienne des droits de la personne, Dans la zone : Logement, droits de la personne et planification municipale (Toronto : CODP, 2012), en ligne : https://www3.ohrc.on.ca/sites/default/files/In%20the%20zone_housing_human%20rights%20and%20municipal%20planning_FR.pdf.
[x] Commission ontarienne des droits de la personne, Lettre de la CODP à la ville de Kingston concernant les campements (Toronto : CODP, 2024), en ligne : https://www.ohrc.on.ca/fr/lettre-de-la-codp-la-ville-de-kingston-concernant-les-campements; Commission ontarienne des droits de la personne, Règlement municipal sur les établissements de soins d’urgence (000-2024) (Toronto : CODP, 2024), en ligne : https://www.ohrc.on.ca/fr/centre-des-nouvelles/reglement-municipal-sur-les-etablissements-de-soins-durgence-000-2024; Commission ontarienne des droits de la personne, Lettre à la ville d’Aurora concernant le projet de logement d’urgence et de transition proposé (Toronto : CODP, 2023), en ligne : https://www3.ohrc.on.ca/fr/centre-des-nouvelles/lettre-la-ville-daurora-concernant-le-projet-de-logement-durgence-et-de; Commission ontarienne des droits de la personne, Suivi au sujet du projet de logements d’urgence et de transition au 14452, rue Yonge (Toronto : CODP, 2025), en ligne : https://www.ohrc.on.ca/fr/suivi-au-sujet-du-projet-de-logements-durgence-et-de-transition-au-14452-rue-yonge; Commission ontarienne des droits de la personne, Déclaration de la CODP sur les droits de la personne et l’accès à des services de protection contre le froid (Toronto : CODP, 2023), en ligne : https://www.ohrc.on.ca/fr/centre-des-nouvelles/declaration-de-la-codp-sur-les-droits-de-la-personne-et-lacces-des-services-de.
[xi] Commission ontarienne des droits de la personne, Modifications proposées pour clarifier et améliorer les règles de location relatives à la climatisation (Toronto : CODP, 2023), en ligne : https://www.ohrc.on.ca/fr/centre-des-nouvelles/modifications-proposees-pour-clarifier-et-ameliorer-les-regles-de-location; Commission ontarienne des droits de la personne, Déclaration de la CODP sur les droits de la personne, les vagues de chaleur extrême et la climatisation (Toronto : CODP, 2022), en ligne : https://www.ohrc.on.ca/fr/centre-des-nouvelles/declaration-de-la-codp-sur-les-droits-de-la-personne-les-vagues-de-chaleur.
[xii] Commission ontarienne des droits de la personne, Soumission sur le projet de loi 60 (Toronto : CODP, 2025), en ligne : https://www.ohrc.on.ca/fr/centre-des-nouvelles/soumission-sur-le-projet-de-loi-60.
[xiii] Commission ontarienne des droits de la personne, Loi visant à accélérer la construction de plus de logements – mémoires de la CODP (Toronto : CODP, 2022), en ligne : https://www.ohrc.on.ca/fr/loi-visant-accelerer-la-construction-de-plus-de-logements-memoires-de-la-codp.
[xiv] Commission ontarienne des droits de la personne, Mémoire de la CODP sur la Loi visant à accélérer la construction de plus de logements : Zonage d’inclusion (Toronto : CODP, 2022), en ligne : https://www.ohrc.on.ca/fr/more-homes-built-faster-act-ohrc-submissions/memoire-de-la-codp-sur-la-loi-visant-accelerer-la.
[xv] Social Planning Toronto, « City of Toronto’s Inclusionary Zoning Bylaw Finally Takes Effect After Years of Provincial Delay and Interference in Local Democracy » (7 octobre 2025), en ligne : https://www.socialplanningtoronto.org/inclusionary_zoning_2025.