22 novembre 2024
Introduction
La Commission ontarienne des droits de la personne (CODP) est un organisme indépendant du gouvernement constitué en vertu du Code des droits de la personne (le Code) en vue d’éliminer et de prévenir la discrimination ainsi que de promouvoir et de faire progresser les droits de la personne en Ontario. La CODP veille à protéger le droit que le Code confère à tous les citoyens et citoyennes de l’Ontario de jouir d’une protection et de chances égales, sans discrimination.
Conformément à son mandat, la CODP comparaît devant le Tribunal des droits de la personne de l’Ontario (TDPO) en tant que partie et s’assure que tous les Ontariens et Ontariennes ont accès à la justice en vertu du Code.
C’est dans ce contexte que la CODP formule les observations suivantes dans le cadre de la consultation du TDPO sur la mise à jour de ses Règles de procédure. Soulignons que certaines modifications proposées aux règles sont peu détaillées, de sorte que les observations de la CODP sont de haut niveau.
La CODP est favorable aux mesures visant à faire en sorte que la population ontarienne jouisse d’un accès efficace à la justice et puisse protéger ses droits par l’entremise du système ontarien des droits de la personne. La CODP craint que bon nombre des changements proposés ne réduisent l’efficacité du système ou n’empêchent certains plaignants (particulièrement ceux faisant partie de communautés marginalisées) de profiter des recours liés aux droits de la personne auxquels ils pourraient avoir droit en vertu du Code.
La CODP invite le TDPO à collaborer étroitement avec des membres de la collectivité et des organismes de défense des droits de la personne afin de modifier ses règles de manière à protéger de façon juste et efficace les droits des particuliers.
1.Élimination proposée des audiences sommaires (Règle 19A)
Le processus d’audience sommaire a été établi pour que le TDPO puisse traiter rapidement les requêtes qui ne justifient pas nécessairement la tenue d’une audience complète.
Ce processus permet au TDPO de rejeter les requêtes qui n’ont aucune chance raisonnable d’être accueillies, tout en permettant aux requérants (particulièrement ceux qui ne sont pas représentés) d’expliquer l’expérience qu’ils ont vécue à un arbitre qui est un expert en droits de la personne.
Il est essentiel de tenir une audience orale devant un arbitre expert pour bien trancher les requêtes relatives aux droits de la personne. Bon nombre de requérants sous-représentés ont de la difficulté à expliquer les événements par écrit dans des formulaires et autres documents. Ils n’ont pas de formation en droit et leurs compétences linguistiques sont parfois limitées. Leur langue maternelle n’est peut-être ni le français ni l’anglais. L’audience sommaire permet à ces requérants de décrire leur situation à l’arbitre avant que leur requête ne soit rejetée. Dans ce contexte, l’arbitre peut leur poser des questions précises pour déterminer si leur requête a une chance raisonnable d’être accueillie.
La disposition 1 du paragraphe 43 (2) du Code et l’article 4.6 de la Loi sur l’exercice des compétences légales (LECL) témoignent de l’importance que le législateur accorde aux audiences orales.
Faute d’audiences sommaires, ces décisions ne pourront être prises qu’au moment de l’audience complète, causant des retards et des désagréments aux parties. L’élimination des audiences sommaires fera en sorte que toutes les parties devront assumer des frais élevés pour se préparer à une audience, même s’il n’y a aucune chance raisonnable que la requête soit accueillie. Les parties devront se préparer à une audience complète qui, autrement, n’aurait peut-être pas été nécessaire, et qui comprend la divulgation de documents, la préparation de déclarations de témoins, le recours à des experts et la rédaction d’observations.
Le fardeau supplémentaire qu’imposera l’élimination des audiences sommaires et leur remplacement par des audiences complètes risquerait de pousser le TDPO à privilégier des solutions de rechange aux audiences qui sont incompatibles avec un système accessible de droits de la personne qui donne accès à un processus d’audience orale, conformément au Code. Comme il est décrit plus loin en ce qui concerne la mise à jour proposée de la Règle 13 (ressort du Tribunal), la CODP craint que certaines personnes qui déposent une requête valable liée aux droits de la personne ne se voient refuser une audience à cause d’une interprétation trop étroite de la compétence du Tribunal.
La CODP est consciente du fait que le processus d’audience sommaire n’est pas parfait. Il pourrait être possible de modifier les règles et processus le régissant afin de le simplifier pour les parties, et de limiter les audiences sommaires aux situations où on peut raisonnablement s’attendre à ce qu’elles rendent le système plus efficace.
La CODP recommande au TDPO de collaborer avec des membres de la collectivité et des organismes de défense des droits de la personne pour envisager et adopter des changements au processus d’audience sommaire afin qu’il demeure un outil qui permet de traiter efficacement les requêtes qui pourraient n’avoir aucune chance raisonnable d’être accueillies tout en garantissant l’accessibilité du système de droits de la personne.
2. Mise à jour proposée de la Règle 13 (ressort du Tribunal) afin de l’harmoniser avec la Directive de pratique sur la compétence
Le Tribunal propose de modifier ses règles afin de les harmoniser avec sa Directive de pratique sur la compétence, adoptée en 2022.
Cette directive de pratique cause divers problèmes pour les requérants qui cherchent à accéder à la justice par l’entremise du système de droits de la personne. Compte tenu de l’élimination proposée des audiences sommaires, les requérants courent un risque accru de se voir refuser la possibilité de faire valoir leur cause relative aux droits de la personne directement auprès d’un arbitre expert, comme le prévoient le Code et la LECL.
Advenant que les modifications aux règles reflètent ou intègrent l’affirmation de la directive selon laquelle une requête qui « n’établit pas de lien entre le(s) motif(s) protégé(s) par le Code qu’invoque le requérant et le traitement préjudiciable que le requérant a reçu » peut être rejetée sous prétexte qu’elle n’est pas du ressort du Tribunal, les règles auront pour effet de priver de nombreux requérants de leur droit à une audition orale de leur requête fondée sur le Code, d’autant plus que, selon la directive de pratique, le Tribunal tranche désormais ces questions selon la norme de prépondérance des probabilités.
Établir un lien entre un motif de discrimination et un traitement préjudiciable est un processus parfois complexe qui nécessite souvent une évaluation de la preuve. Une approche des questions de compétence qui interprète de façon stricte le fond d’une requête pour atteinte aux droits de la personne risque de faire en sorte que le Tribunal rejettera des requêtes sans tenir d’audience uniquement parce qu’il n’y a eu aucun commentaire explicitement discriminatoire, parce que les effets négatifs de la conduite découlent d’une règle neutre ou parce que seul l’intimé a le contrôle des renseignements concernant la conduite reprochée. Cette situation impose un fardeau supplémentaire aux requérants et pourrait limiter la portée des protections que prévoit le Code.
La Cour suprême a statué que la notion de « question de compétence » doit être appliquée de façon étroite, et non élargie de manière à assimiler tout litige à une « question de compétence[i] ».
La directive de pratique que l’on propose d’intégrer dans les règles de procédure adopte une conception trop large de ce qu’est une « question de compétence » et, à l’inverse, une conception étroite du champ de compétence du TDPO en vertu de la loi. En définitive, pour déterminer s’il existe un lien entre le motif invoqué et la conduite, il faut généralement soupeser la preuve, tirer des conclusions et prendre en considération des arguments juridiques sur la nature de ce lien. Il ne s’agit pas de compétence, mais bien de savoir si l’on a prouvé qu’il y a eu discrimination.
Bien qu’il y ait effectivement des cas où une requête pourrait n’avoir aucune chance raisonnable d’établir un lien entre le motif invoqué et la conduite, cela ne veut pas dire qu’il s’agit d’une question de « compétence ». Le législateur, à la disposition 1 du paragraphe 43 (2) du Code et à l’article 4.6 de la LECL, reconnaît l’importance de donner à tous les requérants la possibilité de faire part de leur cas directement à un arbitre lors d’une audience orale. Ainsi, les requérants peuvent être entendus et compris et défendre au mieux leur cause, même si la qualité de leur requête écrite a souffert du fait qu’ils n’ont pas reçu de formation juridique ou que leurs compétences linguistiques sont limitées.
Comme mentionné plus haut, c’est le processus d’audience sommaire qui confère au Tribunal la souplesse nécessaire pour entendre et rejeter sans délai des requêtes qui n’ont aucune chance raisonnable d’être accueillies, en respectant le droit des requérants à une audition par un arbitre expert qui saura les écouter et les comprendre.
La CODP recommande au TDPO de collaborer avec des membres de la collectivité et des organismes de défense des droits de la personne afin d'envisager et d’adopter des modifications à la Règle 13 pour assurer le traitement efficace et équitable des requêtes qui ne sont pas du ressort du Tribunal sans priver les requérants de leur droit d’accéder à la justice dans le cadre d’une audience orale lorsque leur requête relève bien de la compétence du TDPO en vertu de la loi.
3. Élimination proposée des conférences relatives à la cause (règle 1.4).
Les conférences relatives à la cause permettent au Tribunal de s’assurer de façon informelle que les audiences se déroulent de manière efficace et ordonnée.
Sans égard au litige, il arrive que des questions soient soulevées avant l’audience concernant la divulgation de documents, les exigences relatives aux témoins, l’ordre des témoins, des questions juridiques préliminaires, la durée de l’audience et d’autres aspects logistiques. Une conférence relative à la cause permet de régler ces questions avant l’audience, afin que celle-ci se déroule bien.
C’est dans le cas de requêtes portant sur des cas complexes de discrimination systémique que l’importance des conférences relatives à la cause est particulièrement évidente, car il est avantageux pour toutes les parties et le TDPO de disposer d’un processus permettant de régler des questions pratiques avant l’audience.
La règle 12.5 reconnaît l’importance des conférences relatives à la cause dans le cas des requêtes complexes et systémiques que la CODP peut présenter dans l’intérêt public conformément aux pouvoirs qui lui sont conférés en vertu de l’article 35. La CODP est d’avis que l’obligation de tenir une conférence relative à la cause dans les 45 jours qui suivent le dépôt des défenses doit être maintenue dans le cas des requêtes présentées en vertu de l’article 35.
Pour ce qui est des autres requêtes, la CODP a toujours été consciente du fait qu’il revient aux arbitres du TDPO de tenir une conférence relative à la cause s’ils le jugent nécessaire. Si le TDPO a établi que certaines conférences relatives à la cause ne sont pas nécessaires, on peut supposer que ses arbitres modifieront leurs pratiques. Cependant, les conférences relatives à la cause jouent un rôle important pour assurer le règlement efficace de nombreuses affaires, et le TDPO devrait continuer de permettre à ses arbitres d’en tenir.
Le TDPO devrait s’assurer que ses arbitres conservent le pouvoir discrétionnaire de tenir une conférence relative à la cause pour régler des questions d’ordre pratique avant la tenue d’une audience.
4. Proposition de limiter le moment où les demandes d’ordonnance dans le cadre d’une instance peuvent être déposées (Règle 19).
Dans son document de consultation, le TDPO propose de modifier ses règles concernant les demandes d’ordonnance dans le cadre d’une instance pour limiter le moment où de telles demandes peuvent être déposées.
Faute de précisions, il est difficile pour la CODP de présenter des observations pertinentes sur cette proposition.
Soulignons toutefois que les demandes d’ordonnance dans le cadre d’une instance peuvent porter sur différents aspects, au début d’une instance (p. ex., ajouter ou rayer une partie, modifier une requête ou une défense), pendant le processus de divulgation (p. ex., demande de divulgation de documents supplémentaires) ou avant l’audience (p. ex., demande de prorogation de délai).
Toute modification aux règles ayant pour effet de limiter le moment où il est possible de déposer de telles demandes doit donc tenir compte de la multitude de scénarios dans lesquels une telle demande pourrait se révéler nécessaire ou appropriée, et être conforme aux principes de l’équité procédurale. Une règle qui ne tient pas compte de cette réalité ne favorisera ni l’équité ni l’efficacité.
La CODP recommande au TDPO de collaborer avec des membres de la collectivité et des organismes de défense des droits de la personne afin d’envisager et d’apporter des changements à la règle concernant les demandes d’ordonnance dans le cadre d’une instance. Le Tribunal devrait préciser les circonstances dans lesquelles ces demandes d’ordonnance sont source d’inefficacité et élaborer une règle qui répond à ces préoccupations tout en étant équitable pour les parties.
5. Élimination proposée des règles sur les instances expéditives et les mesures de réparation provisoires (Règles 21 et 23)
Dans son document de consultation, le TDPO propose de revoir ses règles concernant les instances expéditives (Règle 21) et les mesures de réparation provisoires (Règle 23) afin de « soutenir un processus d’audience simplifié ».
Le document de consultation ne précise pas la mesure dans laquelle les demandes d’instance expéditive ou de mesures de réparation provisoires causent des inefficacités dans le système du TDPO. Cependant, même lorsqu’un système décisionnel fonctionne de façon efficace, il peut arriver qu’une instance expéditive ou des mesures de réparation provisoires soient nécessaires pour faire valoir pleinement les droits d’un particulier en vertu du Code. Dans certains cas, à moins de tenir une instance expéditive ou d’accorder une mesure de réparation provisoire, un particulier se retrouvera sans recours efficace lorsque les droits que lui confère le Code ont été violés.
Dans ce contexte, il peut arriver que le Tribunal, pour se conformer au Code, doive tenir une instance expéditive ou accorder des mesures de réparation provisoires. La CODP est d’avis que, par souci de transparence et d’accessibilité, il serait souhaitable que le TDPO fasse part au public de la marche à suivre pour obtenir de telles mesures.
La CODP recommande au TDPO de collaborer avec des membres de la collectivité et des organismes de défense des droits de la personne afin d’envisager et d’adopter des changements à ses règles concernant les instances expéditives et les demandes de mesures de réparation provisoires. Le Tribunal devrait relever les circonstances où ces demandes sont source d’inefficacité dans les audiences et collaborer avec des membres de la collectivité et des organismes de défense des droits de la personne pour élaborer des règles permettant de répondre à ces préoccupations tout en informant le public de la marche à suivre pour se prévaloir de ces processus ou mesures de réparation.
Conclusion
Le système des droits de la personne de l’Ontario repose sur le règlement équitable et efficace des différends touchant les droits de la personne par le TDPO. La CODP appuie les mesures visant à améliorer les processus du Tribunal. Cependant, pour être efficaces, ces processus doivent demeurer équitables pour toutes les parties qui y font appel, y compris les requérants issus de communautés marginalisées, qui n’ont pas toujours accès à un avocat.
La CODP invite le Tribunal à collaborer avec des membres de la collectivité et des organismes de défense des droits de la personne pour modifier ses règles de façon à protéger les droits des particuliers de façon équitable et efficace.
[i] Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, [2019] 4 R.C.S. 653, au par. 65; Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général), 2018 CSC 31, [2018] 2 R.C.S. 230, au par. 32.