Mémoire de la Commission ontarienne des droits de la personne au ministère du Solliciteur général au sujet des modifications qu’il propose d’apporter aux dispositions relatives à l’isolement énoncées dans le Règlement 778 pris en application de la Loi sur

 

Introduction

Le 26 août 2019, le ministère du Solliciteur général de l’Ontario (le ministère) a annoncé des propositions de modification du Règlement 778 pris en application de la Loi sur le ministère des Services correctionnels. La Commission ontarienne des droits de la personne (CODP) se réjouit d’avoir l’occasion de présenter son mémoire sur les modifications proposées en ce qui a trait à l’isolement.

Dans l’ensemble, la CODP est déçue des modifications proposées, qui ne résolvent en rien les graves problèmes liés à la persistance des mauvais traitements infligés aux détenus dans le cadre de leur mise à l’isolement en Ontario. Malgré les conclusions formulées dans le cadre de l’Examen indépendant des services correctionnels de l’Ontario, par l’Ombudsman de l’Ontario ou encore par les tribunaux, le ministère n’a toujours pas mis en place les protections législatives qui s’imposent pourtant de toute urgence. À la place, les modifications qu’il propose coïncident avec les exigences s’appliquant déjà dans le système correctionnel de l’Ontario et ne remédient guère aux pratiques qui sont pourtant jugées contraires au Code des droits de la personne de l’Ontario (Code) et à la Charte canadienne des droits et libertés (Charte).

Le Règlement 778 régit le fonctionnement des établissements correctionnels pour adultes de l’Ontario, y compris le recours à l’isolement. Sur cette dernière question, le ministère propose les deux modifications suivantes :

Processus d’examen des placements en isolement : En vertu du Règlement 778, le chef d’établissement doit examiner les placements en isolement au moins tous les cinq jours. La modification proposée, qui vise à créer un « processus d’examen indépendant », prévoit que ces examens seront menés par le sous-ministre adjoint des services en établissement, et non plus par le chef d’établissement.

Limitation de l’isolement disciplinaire à une durée de 15 jours : Le Règlement 778 autorise actuellement le placement en isolement disciplinaire pendant une période maximale de 30 jours consécutifs. La modification proposée prévoit de réduire cette durée à 15 jours à des fins de mise en conformité avec la politique opérationnelle, qui limite déjà la période d’isolement disciplinaire à 15 jours[1].

La Loi sur le ministère des Services correctionnels et le Règlement 778, tous deux adoptés il y a près de 30 ans, ont été élaborés avant que les effets négatifs de l’isolement ne soient bien connus. Il est aujourd’hui largement admis que l’isolement entraîne des préjudices graves et durables. Tous les tribunaux canadiens qui se sont penchés sur cette question au cours des dernières années ont jugé cette pratique néfaste. Les modifications mineures qu’il est proposé d’apporter à un règlement obsolète ne résoudront en rien la question des préjudices causés aux détenus dans le cadre du système d’isolement actuel. Comme l’illustre l’arrêt R. c. Capay avec force détails, l’isolement peut entraîner des préjudices profonds et durables[2]. Cette situation requiert des actions concrètes à la hauteur des enjeux, et non des demi-mesures.

À la place, les modifications proposées visent à établir les protections absolues minimales qui, selon l’argument du ministère, seraient conformes aux exigences constitutionnelles. Or, malgré ces modifications, les pratiques ontariennes en matière d’isolement restent en deçà des normes constitutionnelles qui ont été posées par les tribunaux canadiens. En lieu et place de cette approche de faible portée, technique et juridiquement discutable, nous exhortons le ministère à mettre en place un régime qui non seulement reconnaisse et vise à éliminer les graves préjudices causés par l’isolement, mais aussi prévoie des protections claires et solides concernant le recours à cette pratique.

Réitérant l’appel lancé en février 2019, la CODP demande au ministère de s’engager à établir un plan d’action visant à mettre un terme à l’isolement en Ontario et formule les recommandations suivantes en réponse aux modifications proposées :

1. Préciser si le gouvernement a l’intention de proclamer la Loi sur les services correctionnels et la réinsertion sociale, qui a été adoptée par l’Assemblée législative en 2018, qui prévoit un dispositif de surveillance efficace et des durées maximales de placement en isolement, et qui interdit l’isolement de personnes issues de certains groupes vulnérables.

2. Prendre immédiatement les mesures nécessaires pour établir un processus d’examen externe et indépendant, incluant un contrôle judiciaire, des décisions de placement en isolement.

3. interdire strictement l’isolement pour une durée non définie en :
   
   1. limitant tous les placements en isolement à 15 jours consécutifs
   2. limitant le placement d’une personne en isolement à un total de 60 jours au cours d’une année civile

4. interdire strictement l’isolement des détenus qui :
   
   1. sont des femmes enceintes ou qui viennent d’accoucher
   2. présentent un risque chronique d’automutilation ou de suicide
   3. ont des troubles mentaux ou un handicap intellectuel
   4. doivent faire l’objet d’une surveillance médicale
   5. ont une déficience motrice

 

A. La Commission ontarienne des droits de la personne

La CODP est un organisme de défense des droits de la personne créé en vertu du Code. Elle est chargée de promouvoir et de faire progresser le respect des droits de la personne et de prévenir les pratiques discriminatoires en Ontario[3].

Le présent mémoire s’appuie sur les nombreux travaux que la CODP mène depuis des années pour harmoniser les pratiques d’isolement de l’Ontario avec les obligations incombant au gouvernement en vertu du Code, de la Charte et du droit international. Reconnue à l’échelle internationale pour son expertise dans le domaine des politiques correctionnelles, la CODP est récemment intervenue comme expert examinateur du guide « Mental Health in Prison: A short guide for prison staff » publié par Penal Reform International[4].

Les inquiétudes de la CODP à l’égard du recours à l’isolement tiennent notamment à ses effets négatifs et disproportionnés sur les groupes protégés par le Code, tels que les personnes ayant des troubles mentaux ou une déficience physique, les femmes, les Autochtones et les personnes noires, qui sont surreprésentés dans le système correctionnel.

Forte d’une vaste expérience dans le domaine de l’isolement dans le système correctionnel de l’Ontario, la CODP :

• a pris part à un litige en matière de droits de la personne relatif au recours à l’isolement[5]
• a négocié des ententes de règlement juridiquement contraignantes et une ordonnance sur consentement concernant les pratiques d’isolement de l’Ontario[6]
• a examiné et commenté la politique correctionnelle
• a présenté au gouvernement des mémoires dans lesquels elle a mis en lumière les torts causés par l’isolement et formulé des recommandations pour remédier aux préoccupations sur le plan des droits de la personne[7]
• s’est rendue dans 10 établissements correctionnels, dont l’Établissement de traitement et Centre correctionnel de la vallée du Saint-Laurent[8]
• a mené de nombreuses entrevues avec des détenus placés en isolement en Ontario
• a rencontré des cadres de direction et des agents des services correctionnels de première ligne aux quatre coins de l’Ontario
• a consulté des experts, des intervenants et des groupes de défense des droits
• a obtenu et analysé des données sur le recours à l’isolement en Ontario[9]
• a mené de nombreuses consultations avec le gouvernement de l’Ontario et l’Assemblée législative dans le cadre de la rédaction et de l’adoption de la Loi sur les services correctionnels et la réinsertion sociale de l’Ontario, qui a été promulguée en 2018, mais qui n’est toujours pas entrée en vigueur[10]

 

B. Statut de la Loi sur les services correctionnels et la réinsertion sociale

En premier lieu, et dans un souci de transparence, le ministère a l’obligation envers le public de préciser dans quelle mesure les modifications qu’il propose d’apporter au Règlement 778 s’intègrent dans les travaux législatifs concernant le recours à l’isolement en Ontario. En particulier, si ces modifications sont proposées en remplacement de la proclamation de la Loi sur les services correctionnels et la réinsertion sociale (LSCRS), il doit en informer clairement le public.

La LSCRS établit le nouveau cadre législatif régissant le système correctionnel de l’Ontario. Elle vise à remplacer la Loi sur le ministère des Services correctionnels et le Règlement 778, aux dispositions obsolètes, et prévoit des protections claires et solides concernant le placement des détenus en isolement.

Premièrement, la LSCRS exige que tous les placements en isolement fassent l’objet d’un examen externe et indépendant. Tous les cas d’isolement d’au moins cinq jours consécutifs doivent être renvoyés au président régional indépendant, en vue d’une audience devant un comité d’examen indépendant[11]. La LSCRS prévoit expressément que le lieutenant-gouverneur en conseil nommera le président régional indépendant et les membres des comités d’examen indépendants, qui seront donc extérieurs au ministère[12].

Deuxièmement, la LSCRS assujettit le recours à l’isolement à des durées maximales strictes. Elle limite tous les placements en isolement à 15 jours consécutifs et à un total de 60 jours par an[13].

Troisièmement, la LSCRS interdit le placement en isolement des détenus qui : a) sont des femmes enceintes ou qui viennent d’accoucher; b) présentent un risque chronique d’automutilation ou de suicide; c) ont un trouble mental ou un handicap intellectuel; d) doivent faire l’objet d’une surveillance médicale; e) ont une déficience motrice[14].

Ces protections contribueraient grandement à résoudre les problèmes liés au recours à l’isolement en Ontario, à condition toutefois que le gouvernement ne tarde pas à les mettre en œuvre[15].

Or, bien qu’elle ait été adoptée par l’Assemblée législative de l’Ontario et qu’elle ait reçu la sanction royale en mai 2018, la LSCRS n’a toujours pas force de loi en Ontario. Avant de prendre effet et de devenir juridiquement contraignante, elle doit être proclamée en vigueur par le gouvernement. C’est pourquoi, malgré l’adoption de la loi, qui souligne la nécessité et la viabilité des garde-fous en matière d’isolement décrits ci-dessus, ces derniers n’ont toujours pas été mis en place dans la province.

La situation actuelle suscite, auprès du public, une certaine confusion quant aux dispositions légales régissant le système correctionnel de l’Ontario et le recours continu à l’isolement. En effet, l’adoption de la LSCRS par l’Assemblée législative laisse entendre que de nouvelles exigences législatives s’appliquent désormais au système correctionnel de l’Ontario. Toutefois, le fait qu’elle n’entrera en vigueur qu’après sa proclamation par le gouvernement est un point d’ordre technique peu connu du public.

Il est important que le gouvernement communique des renseignements clairs sur l’état des lois applicables au système correctionnel de l’Ontario. Il lui faut donc préciser s’il proclamera la LSCRS et, le cas échéant, à quelle date. À défaut, s’il propose de modifier le Règlement 778 en remplacement de la proclamation de la LSCRS, il doit tout aussi clairement en aviser le public.

Recommandation n^o 1 de la CODP :

Préciser si le gouvernement a l’intention de proclamer la Loi sur les services correctionnels et la réinsertion sociale, qui a été adoptée par l’Assemblée législative en 2018, qui prévoit un dispositif de surveillance efficace et des durées maximales de placement en isolement, et qui interdit l’isolement de personnes issues de certains groupes vulnérables.

 

C. Modifications relatives au processus d’examen des placements en isolement

À l’heure actuelle, le paragraphe 34 (3) du Règlement 778 prévoit que le chef d’établissement « examine la situation de chaque détenu isolé, au moins tous les cinq jours en vue de déterminer s’il est nécessaire que le détenu continue d’être isolé[16] ».

En vertu de la modification proposée par le ministère, ces examens seront menés tous les cinq jours par le « sous-ministre adjoint [des services] en établissement, ou la personne qu’il a désignée[17] », et non plus par le chef d’établissement. Dans le commentaire accompagnant la modification proposée, il est indiqué que ce processus sera « indépendant » dans la mesure où la personne désignée ne sera pas « un chef d’établissement ou une personne qui relève directement ou indirectement d’un chef d’établissement[18] ».

Cette proposition s’avère insuffisante pour protéger les détenus des effets néfastes de l’isolement. Elle consiste simplement à modifier le Règlement en prévoyant un dispositif d’examen qui a été maintes fois jugé insuffisant pour permettre une véritable surveillance des placements en isolement dans le système correctionnel de l’Ontario. En effet, depuis des années, en partie en raison de l’entente de règlement conclue dans l’affaire Jahn c. Ministry of Community Safety and Correctional Services, la politique correctionnelle de l’Ontario exige que le placement en isolement de longue durée fasse l’objet d’un examen par des personnes autres que les chefs d’établissement ou leurs subordonnés, dont un examen spécifique par le sous-ministre adjoint des services en établissement[19]. Or, c’est justement en vertu de ce dispositif d’examen qu’Adam Capay, un jeune homme des Premières Nations ayant des troubles mentaux, a pu être maintenu en isolement pendant plus de 1 500 jours.

Les tribunaux, les experts et les organismes de surveillance, dont la CODP, ont systématiquement déterminé, d’une part, que les examens internes des placements en isolement en Ontario étaient insuffisants pour garantir la protection des droits de la personne et, d’autre part, que le dispositif de surveillance devait être externe pour être significatif et réellement indépendant.

 

Les organismes de surveillance et les experts ont fait valoir à plusieurs reprises que les examens internes des placements en isolement étaient insuffisants

Cela fait des années que la CODP demande la mise en place d’examens externes des placements en isolement. Dans le mémoire qu’elle a adressé au ministère en janvier 2016, la CODP s’est penchée sur le processus d’examen des placements en isolement dans la province, qui prévoit la production de rapports au sous-ministre adjoint. Ainsi a-t-elle conclu qu’un examen externe était nécessaire :

Actuellement, les processus internes du MSCSC exigent que les décisions en matière d’isolement soient évaluées au moins tous les cinq jours, que des évaluations médicales de base et continues soient effectuées et que les placements en isolement de longue durée fassent l’objet d’un rapport au sous-ministre des services en établissement. Cependant, en dépit de l’application de ces processus d’examen interne, les cas répétés et troublants de recours à l’isolement montrent la nécessité d’instituer un dispositif d’examen externe et indépendant.

La mise en place d’un dispositif externe et indépendant de surveillance des décisions en matière d’isolement, incluant un examen judiciaire, est conforme aux recommandations du Rapporteur spécial des Nations Unies sur la torture et du Comité des Nations Unies contre la torture. Le Rapporteur spécial a indiqué que les décisions en matière d’isolement devraient s’inscrire dans un mécanisme formalisé garantissant des examens effectués à intervalles réguliers par un organe indépendant. En cas de plainte formulée par un détenu, a-t-il notamment souligné, « toutes les conclusions administratives internes doivent pouvoir faire l’objet d’un appel par des voies judiciaires extérieures ». En 2012, le Comité des Nations Unies contre la torture a publié un rapport dans lequel il exhorte le Canada à soumettre les décisions en matière d’isolement cellulaire à un examen judiciaire[20]. [traduction]

Depuis, la CODP a maintes fois réitéré sa recommandation selon laquelle les décisions de placement en isolement doivent faire l’objet d’un examen externe et indépendant, incluant une surveillance judiciaire[21].

L’Ombudsman de l’Ontario et le conseiller indépendant pour la réforme des services correctionnels ont également confirmé la nécessité d’instituer un examen externe. Dans son rapport de 2017 intitulé Les oubliés de la surveillance, portant sur les mécanismes employés par le ministère pour suivre et examiner les placements en isolement, l’Ombudsman de l’Ontario conclut que le processus d’examen interne appliqué par le ministère était inadéquat et inefficace :

Notre enquête a conclu que, souvent, ces examens imposés ne font pas une évaluation rigoureuse du placement d’un détenu mais qu’ils se transforment en exercice de pure forme. Nous avons découvert des cas où les renseignements figurant dans les rapports sur l’isolement d’un détenu étaient très réduits et contradictoires. Les hauts fonctionnaires du Ministère n’examinaient pas systématiquement les rapports dans les 30 jours produits par les établissements correctionnels et le personnel ministériel régional. Et de nombreux employés de première ligne que nous avons interviewés ont fait part de leurs préoccupations, disant que le cadre de travail mis en place pour les rapports sur l’isolement est inefficace, répétitif et n’assure pas de protections procédurales aux détenus placés en isolement[22].

À l’instar de la CODP, l’Ombudsman de l’Ontario a estimé que ce processus d’examen interne était insuffisant à lui seul et a donc recommandé au ministère de mettre en place un système d’examen indépendant des placements en isolement[23].

Le conseiller indépendant pour la réforme des services correctionnels, Howard Sapers, est parvenu à une conclusion semblable après avoir analysé les procédures d’examen interne des placements en isolement et les mécanismes d’imputabilité dans le système correctionnel de l’Ontario. Dans son rapport L’isolement en Ontario, publié en mars 2017, il dresse le constat suivant : « Les placements en isolement doivent être assortis de mécanismes de surveillance et d’examen solides, efficaces et équitables. Actuellement, les examens des placements en isolement et le cadre de surveillance de l’Ontario ne satisfont pas à cette exigence[24]. » Il a recommandé que des agents des audiences indépendants soient nommés afin qu’ils se prononcent sur la poursuite de tous les placements en isolement après cinq jours[25].

 

L’arrêt R. c. Capay et d’autres décisions judiciaires confirment que les examens internes des placements en isolement sont inadéquats

Faisant suite à ces rapports, la Cour supérieure de justice de l’Ontario a confirmé dans l’arrêt R. c. Capay, rendu en début d’année, que le système ontarien d’examen interne des placements en isolement était défaillant et inadéquat[26].

En concluant que le placement en isolement d’Adam Capay pendant plus de 1 500 jours bafouait ses droits garantis par les articles 7, 9, 12 et 15 de la Charte, la Cour a examiné de nombreux éléments de preuve sur le fonctionnement des mécanismes internes de responsabilisation en matière d’isolement dans le système correctionnel de l’Ontario.

La Cour a estimé qu’il était « évident que le processus d’examen du placement en isolement de l’accusé était dénué de sens à l’échelle de l’établissement et de la région[27] » [traduction]. Cette conclusion se fonde sur les éléments de preuve suivants :

• les résumés administratifs des dossiers médicaux de M. Capay ne reflétaient pas correctement les évaluations menées par le psychiatre
• les examens des placements en isolement de M. Capay faisaient souvent défaut et se limitaient à des commentaires d’une ou deux lignes qui « réitéraient des raisons génériques reprises de raisons précédentes » [traduction]
• le placement continu en isolement avait toujours eu l’aval d’examinateurs régionaux[28].

Lors des témoignages, des représentants régionaux et de l’établissement ont déclaré ne pas être en mesure de se souvenir d’« une seule occasion » où le placement continu en isolement n’avait pas obtenu l’appui des autorités régionales[29]. Un représentant régional a même indiqué qu’il ne pensait pas que la région avait pour rôle d’intervenir dans une décision de placement en isolement qui avait été soutenue par un travailleur social ou un psychiatre[30].

Bien que l’affaire R. c. Capay n’ait pas directement abordé la constitutionnalité du cadre législatif régissant l’examen des placements en isolement en Ontario, la Cour s’est penchée sur les problèmes systémiques du système actuel. Ainsi a-t-elle noté que les éléments de preuve recueillis « témoignent d’un inquiétant mépris continu à l’égard des politiques, des procédures et des droits des détenus dans le système correctionnel de l’Ontario[31] » [traduction]. Elle a également conclu que l’inconduite visée dans cette affaire n’était « pas isolée » et que « l’inadéquation et l’inefficacité du processus d’examen des placements en isolement en Ontario étaient des problèmes continus et de longue date[32] » [traduction].

Ces conclusions judiciaires concordent avec les tendances observées dans d’autres décisions récentes de tribunaux sur le sujet de l’isolement. Dans le cadre de l’affaire Canadian Civil Liberties Association c. Canada, qui visait à contester la législation fédérale sur les services correctionnels, la Cour supérieure de justice de l’Ontario a statué qu’un solide devoir d’équité s’appliquait aux décisions de maintenir un détenu en isolement préventif et que l’absence de tout examen indépendant de telles décisions était contraire à la Charte[33]. Alors même que la Cour a laissé entendre que les examens indépendants pourraient être menés par des agents des services correctionnels issus d’autres établissements, l’affaire Capay démontre que, dans le système correctionnel de l’Ontario, cela ne peut se faire au moyen d’un processus interne au ministère. L’examen d’un placement en isolement qui ne prévoit pas une surveillance externe ne sera ni indépendant ni efficace.

Dans les conclusions qu’elles ont rendues dans le cadre de l’affaire British Columbia Civil Liberties Association c. Canada, la Cour suprême et la Cour d’appel de la Colombie-Britannique ont également confirmé la nécessité de mener un examen externe des décisions en matière d’isolement. Elles ont en effet estimé que les examens externes étaient nécessaires pour :

a)  garantir la prise en compte objective des faits à l’aune de critères législatifs en matière d’isolement, sans pressions ni préjugés au sein de l’établissement

b)  amener les services correctionnels à examiner de manière plus rigoureuse les mesures de substitution au recours à l’isolement

c)  faire en sorte que l’établissement rende davantage compte de son action et que les détenus aient la possibilité de présenter leur cause à une personne non affiliée à l’établissement, de manière à renforcer la perception d’équité

d)  veiller au respect des durées maximales et des autres exigences prévues par les lois et les politiques en matière d’isolement préventif

e)  éviter que tous les examens des placements en isolement soient menés par des personnes qui s’inscrivent dans la culture et la structure hiérarchique du service correctionnel concerné et qui, par conséquent, font montre de déférence à l’endroit d’autres décideurs

f)  remédier à l’échec des multiples tentatives de réforme interne destinées à garantir l’équité de la procédure[34].

Pour parvenir à cette conclusion, la Cour d’appel de la Colombie-Britannique s’est fondée sur le jugement de première instance, semblable à celui rendu dans l’affaire Capay, à savoir que, dans le cadre d’un système d’examen interne, « une fois qu’un détenu a été placé en isolement préventif, les garanties de procédure en vigueur ne l’empêchent pas, dans la pratique, de languir en isolement cellulaire[35] » [traduction]. Ainsi parvient-elle à la conclusion suivante :

À la lumière des conclusions de fait du juge, des données d’expérience sur l’examen interne au Canada et des études approfondies qui ont donné lieu à des appels répétés en faveur de l’instauration d’un processus d’examen externe, un membre du public bien informé ne saurait raisonnablement conclure que les examens internes des décisions en matière d’isolement seront menés en toute équité. Cela vaut même dans le cas où ces examens sont effectués par des fonctionnaires de [Service correctionnel Canada] qui ne sont ni subordonnés ni dans le cercle d’influence du chef d’établissement dont la décision est examinée. Comme il a déjà été noté, le juge a conclu que la procédure d’examen des placements en isolement était au moins entachée de préjugés institutionnels inconscients, même dans les cas où le processus décisionnel avait été porté aux niveaux régional et national[36]. [traduction]

De même, à la lumière de l’affaire Capay, les modifications proposées ne prévoient pas la mise en place d’un processus d’examen ou de surveillance tel que le public pourrait raisonnablement conclure qu’il se déroulera en toute équité.

 

Les examens internes ne permettent pas de surveiller en toute indépendance les placements en isolement

Les modifications proposées n’assureront pas toute l’indépendance nécessaire pour que la surveillance des placements en isolement soit objective, fiable et conforme aux normes élevées d’équité de la procédure requises pour de telles décisions en vertu de la Charte.

La CODP appelle le gouvernement à prendre sans délai les mesures qui s’imposent pour modifier le Règlement 778 de telle sorte que les placements en isolement fassent l’objet d’un processus d’examen et de surveillance externe complètement indépendant.

Recommandation n^o 2 de la CODP :

Prendre immédiatement les mesures nécessaires pour établir un processus d’examen externe et indépendant, incluant un contrôle judiciaire, des décisions de placement en isolement.

 

D. Modifications relatives à la limitation de l’isolement disciplinaire à une durée de 15 jours

Actuellement, aux termes du Règlement 778, le chef d’établissement qui estime qu’un détenu a commis un acte grave de mauvaise conduite peut imposer une mesure d’isolement disciplinaire, également appelée « réclusion », pendant une période d’au plus 30 jours consécutifs[37].

Le ministère propose de modifier le Règlement de manière à faire passer la durée maximale de l’isolement disciplinaire de 30 à 15 jours. Il est précisé dans le commentaire d’accompagnement que cette modification permettra d’harmoniser le Règlement avec la politique opérationnelle, qui limite déjà l’isolement disciplinaire à une durée de 15 jours[38].

Un délai de rigueur de 15 jours est une garantie cruciale qui vient limiter les préjudices causés par les placements en isolement de longue durée et qui est conforme aux normes internationales. Cependant, la modification proposée est profondément troublante dans la mesure où le plafond de 15 jours ne s’applique qu’à l’isolement disciplinaire et ne vise pas l’isolement préventif, qui représente pourtant la quasi-totalité des placements en isolement[39]. L’isolement disciplinaire ne représentait que 3 p. 100 des placements en isolement en Ontario en 2016[40].

Il est souligné dans le commentaire d’accompagnement que la limitation de l’isolement disciplinaire à 15 jours se fonde sur « la recherche, les commentaires des intervenants et du public et les normes internationales ». Il s’agit là d’un argument trompeur. Les experts, les normes internationales et la Cour d’appel de l’Ontario soulignent en effet qu’un isolement prolongé entraîne des préjudices graves et durables et qu’il devrait être strictement limité dans le temps, quel qu’en soit le motif.

Il convient de modifier le Règlement 778 en limitant à 15 jours tous les placements en isolement. La CODP recommande également que le gouvernement limite le recours à l’isolement à un total de 60 jours au cours d’une année civile. C’est là le seul moyen de prévenir les placements en isolement consécutifs qui constituent un isolement de longue durée et, par conséquent, de protéger les personnes contre un recours généralisé à l’isolement.

 

Il est nécessaire de prévoir des durées maximales strictes pour mettre fin aux graves préjudices causés par les placements en isolement de longue durée

Compte tenu des préjudices graves que provoque un isolement prolongé, la Cour d’appel de l’Ontario et les normes internationales mettent en avant la nécessité d’assortir les placements en isolement de durées maximales strictes.

Dans la récente affaire Canadian Civil Liberties Association c. Canada [CCLA c. Canada], la Cour d’appel a statué que l’isolement préventif prolongé « entraîne des préjudices prévisibles et attendus qui peuvent être permanents et qui ne sauraient être décelés par le dispositif de surveillance avant de se manifester[41] » [traduction]. La Cour a ainsi estimé que l’isolement préventif de plus de 15 jours était inconstitutionnel et qu’il représentait une peine cruelle et inusitée, en contravention avec l’article 12 de la Charte[42]. La conclusion selon laquelle l’isolement est à l’origine de préjudices graves a été reprise par de nombreux autres tribunaux de l’Ontario et du Canada[43]. Compte tenu du caractère désormais indéniable des preuves de préjudice, le ministère devrait tenir compte de cette réalité lors de la modification du Règlement.

Les normes internationales faisant autorité établissent clairement, elles aussi, la nécessité de fixer des durées strictes pour limiter les préjudices engendrés par l’isolement. En 2015, l’Assemblée générale des Nations Unies a adopté l’Ensemble de règles minima des Nations Unies pour le traitement des détenus, connu sous le nom de Règles Nelson Mandela[44]. Ces règles énoncent des dispositions régissant expressément l’isolement, appelé « isolement cellulaire », qui s’entend de l’isolement d’un détenu pendant 22 heures par jour ou plus, sans contact humain réel[45]. Les Règles Nelson Mandela interdisent explicitement le recours à l’isolement cellulaire pendant une période de plus de 15 jours[46], tout en précisant que l’isolement cellulaire ne devrait « être utilisé qu’en dernier ressort dans des cas exceptionnels, pour une durée aussi brève que possible, sous contrôle indépendant[47] ». Les normes internationales ne font pas la distinction entre l’isolement cellulaire disciplinaire et non disciplinaire.

La Cour d’appel de l’Ontario a estimé que les Règles Nelson Mandela constituaient une interprétation faisant autorité des règles internationales, y compris de la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants[48].

 

L’Ontario continue de recourir aux placements en isolement de longue durée

Faute de limiter l’isolement préventif à 15 jours, le gouvernement cautionne le recours à l’isolement pour une durée non définie et accepte que les détenus subissent les graves préjudices qui en résultent.

Les données sur le recours à l’isolement montrent que l’Ontario continue de placer les détenus en isolement prolongé et que ces placements relèvent presque exclusivement de la catégorie des isolements préventifs. En 2015-2016, le ministère a signalé que 1 019 personnes avaient passé au moins 30 jours consécutifs en isolement et qu’elles y étaient restées en moyenne 104 jours[49]. D’après les dernières données sur l’isolement publiées par le ministère (2018), au moins cinq placements en isolement ont duré plus d’un an, dont un de 598 jours consécutifs au Centre correctionnel du Centre-Est[50].

La nécessité d’imposer des durées maximales strictes est d’autant plus grande qu’un nombre disproportionné de personnes issues de groupes vulnérables protégés par le Code, dont les personnes ayant des troubles mentaux et physiques, les femmes et les détenus autochtones, sont placées en isolement[51].

La CODP appelle l’Ontario à prendre des mesures sans délai pour modifier le Règlement 778 de telle sorte que toutes les formes d’isolement soient assorties d’une durée maximale stricte.

Recommandation n^o 3 de la CODP :

Interdire strictement l’isolement pour une durée non définie en :

1. limitant tous les placements en isolement à 15 jours consécutifs
2. limitant le placement d’une personne en isolement à un total de 60 jours au cours d’une année civile

 

E. Nécessité d’interdire l’isolement de personnes issues de groupes particulièrement vulnérables

La CODP prie instamment l’Ontario d’apporter des modifications supplémentaires au Règlement 778 de façon à interdire purement et simplement l’isolement de personnes issues de groupes particulièrement vulnérables et protégés par le Code qui souffrent des effets de cette pratique.

 

Les personnes ayant des troubles mentaux subissent de manière disproportionnée des préjudices causés par leur placement en isolement

Il est avéré que l’isolement a des effets particulièrement préjudiciables sur les personnes ayant des troubles mentaux préexistants. Ainsi, le Rapporteur spécial des Nations Unies sur la torture a déterminé que l’imposition de l’isolement, « quelle qu’en soit la durée, à des handicapés mentaux constitue un traitement cruel, inhumain ou dégradant[52] ». Les Règles Nelson Mandela précisent également que l’isolement des détenus ayant des troubles mentaux devrait être interdit lorsqu’il pourrait aggraver leur état[53].

Les cours d’appel de l’Ontario et de la Colombie-Britannique ont explicitement reconnu que l’isolement des détenus présentant des troubles mentaux suscitait de fortes préoccupations. Dans le récent arrêt CCLA c. Canada, la Cour d’appel de l’Ontario a notamment souligné que « les personnes ayant une maladie mentale ne devraient pas être placées en isolement préventif[54] » [traduction].

Les données sur le recours à l’isolement en Ontario montrent également que les personnes ayant des troubles mentaux sont largement surreprésentées en isolement et qu’elles sont également isolées plus longtemps. Le conseiller indépendant pour la réforme des services correctionnels a noté que 30 p. 100 des détenus incarcérés dans les établissements correctionnels de l’Ontario étaient considérés comme ayant des troubles mentaux potentiels ou confirmés, mais que ce groupe représentait 43 p. 100 des détenus placés en isolement[55]. Les données les plus récentes du ministère sur l’isolement montrent que plus de 50 p. 100 des prisonniers placés en isolement en avril et mai 2018 avaient une « alerte de santé mentale » dans leur dossier[56]. En 2016, les personnes identifiées comme présentant des troubles mentaux ou un risque de suicide ont passé environ 30 p. 100 plus de temps en isolement que le reste des personnes isolées[57] .

 

L’Ontario devrait interdire l’isolement des personnes ayant des troubles mentaux ou appartenant à d’autres groupes particulièrement vulnérables

Dans l’entente de règlement conclue en 2013 dans le cadre de l’affaire Jahn c. Ministry of Community Safety and Correctional Services, l’Ontario a explicitement reconnu que l’isolement pouvait avoir un effet défavorable sur les personnes ayant des troubles mentaux et s’est engagé juridiquement à n’autoriser l’isolement de ces personnes qu’en cas de dernier recours[58]. Cet engagement a été réaffirmé en 2018 lorsque le Tribunal des droits de la personne de l’Ontario a émis l’ordonnance sur consentement intitulée Ontario Human Rights Commission c. Ontario, qui prévoyait la nomination d’un expert indépendant et d’un examinateur indépendant afin d’aider le ministère à se conformer pleinement aux dispositions de l’entente de 2013[59].

La CODP a connaissance du fait que l’exécution de l’ordonnance sur consentement est en cours et que le juge David Cole, examinateur indépendant, publiera un rapport final sur la conformité de l’Ontario à l’automne 2019[60]. Elle s’inquiète toutefois de ce que, sept ans après en avoir pris l’engagement, le ministère ne limite pas strictement, au niveau opérationnel, le recours à l’isolement des personnes ayant des troubles mentaux, comme en témoignent les dernières données sur le recours à l’isolement dans la province.

La CODP appelle le ministère à collaborer avec l’experte indépendante, Kelly Hannah-Moffat, et l’examinateur indépendant pour interdire pour de bon l’isolement des personnes ayant des troubles mentaux, conformément aux dispositions de l’entente de règlement Jahn et de l’ordonnance sur consentement.

La CODP invite également l’Ontario à modifier le Règlement 778 de manière à interdire l’isolement des personnes issues d’autres groupes vulnérables, dont les détenus qui sont des femmes enceintes ou qui viennent d’accoucher, qui présentent un risque chronique d’automutilation ou de suicide, qui ont un handicap intellectuel, qui doivent faire l’objet d’une surveillance médicale ou qui ont une déficience motrice.

En conséquence, la CODP appelle également l’Ontario à modifier le Règlement 778 de manière à prévoir des protections supplémentaires pour les groupes particulièrement vulnérables.

Recommandation n^o 4 de la CODP :

Interdire strictement l’isolement des détenus qui :

1. sont des femmes enceintes ou qui viennent d’accoucher
2. présentent un risque chronique d’automutilation ou de suicide
3. ont des troubles mentaux ou un handicap intellectuel
4. doivent faire l’objet d’une surveillance médicale
5. ont une déficience motrice

 

Conclusion

Les experts, les autorités internationales et les tribunaux du Canada s’accordent à reconnaître que l’isolement cause des préjudices graves et permanents. Pourtant, le recours à cette pratique demeure largement répandu dans les établissements correctionnels de l’Ontario et vise notamment les groupes vulnérables protégés par le Code. L’Ontario ne dispose d’aucune garantie efficace pour limiter les torts causés par l’isolement.

Les modifications que le ministère propose d’apporter au Règlement 778 ne permettront pas d’atténuer les préjudices causés par l’isolement. Elles ne traduisent pas une réelle volonté, de la part du ministère, de s’attaquer aux graves problèmes de droits de la personne liés à l’isolement. Au contraire, elles enverront aux détenus et aux défenseurs des droits le message qu’ils devront recourir à des procédures judiciaires onéreuses afin de rendre les pratiques correctionnelles de l’Ontario conformes aux obligations constitutionnelles et aux exigences minimales prévues par le Code.

L’isolement n’est plus un type de traitement acceptable pour les détenus en Ontario ou au Canada. Le moment est venu pour le ministère de prendre les mesures qui s’imposent afin d’ancrer les droits de la personne au cœur des lois, des règlements et des politiques régissant le recours continu à l’isolement dans les établissements correctionnels de l’Ontario.