Les instruments internationaux relatifs aux droits de la personne ont reconnu que le logement constitue un droit humain. Le paragraphe 11(1) du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels[102], ratifié en 1976 par le Canada, énonce que :
Les États parties au présent Pacte reconnaissent le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant pour elle-même et sa famille, y compris une nourriture, un vêtement et un logement suffisants, ainsi qu’à une amélioration constante de ses conditions d’existence. Les États parties prendront des mesures appropriées pour assurer la réalisation de ce droit et ils reconnaissent à cet effet l’importance essentielle d’une coopération internationale librement consentie.
L’Observation générale sur le droit à un logement suffisant rédigé par le Comité des droits économiques, sociaux et culturels[103] souligne que la jouissance du droit à un logement suffisant ne doit faire l’objet d’aucune forme de discrimination. Elle précise par ailleurs qu’il s’agit d’un droit à un logement suffisant qui tient donc compte notamment de considérations quant au droit au maintien dans les lieux, à l’accessibilité, à l’habitabilité et à un coût abordable. Le coût financier d’un logement ne devrait pas être tel qu’il compromette ou menace la réalisation et la satisfaction d’autres besoins fondamentaux. Le droit à un logement suffisant a également été reconnu par la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes[104] et par la Convention relative aux droits de l’enfant[105], que le Canada a aussi ratifiées.
Le rapport de 1977 sur le mandat de la Commission et intitulé Vie ensemble, faisait part de préoccupations face aux lacunes du Code des droits de la personne quant à la discrimination en matière de logement fondée sur l’état matrimonial ou familial. À cette époque, le Code interdisait la discrimination fondée sur l’état matrimonial uniquement dans le contexte du travail et il était muet quant à celle fondée sur l’état familial. Le rapport soulignait que la Commission recevait de nombreux rapports de discrimination en matière de logement à l’égard de personnes célibataires, divorcées ou séparées. Il notait, en outre, l’extrême difficulté à laquelle faisait face les familles avec enfants pour avoir accès à du logement dans certaines communautés et il recommandait d’étendre les protections garanties par le Code afin d’éliminer ces difficultés. Il affirmait à cet égard :
La question cruciale [...] est celle de savoir si dans une région ou une communauté, il y a assez de logements appropriés pour les familles avec enfants. Si ce n’est pas le cas, il devrait être interdit de réserver des immeubles aux adultes ce qui est discriminatoire envers les familles avec enfants[106].
Le motif de discrimination fondé sur l’état familial a été ajouté au Code en 1982. Jusqu’à 1986, le Code contenait une exception qui permettait aux propriétaires d’édifices résidentiels de désigner ces derniers, en tout ou en partie, réservés aux adultes.
Contrairement aux domaines de l’emploi et des services, celui relatif au logement a fait l’objet de nombreux litiges quant aux questions relatives à l’état familial, surtout dans le contexte ontarien. Ainsi, la jurisprudence ontarienne reconnaît généralement que les parents et leurs enfants jouissent d’une protection importante en matière de logement. Depuis Fakhoury c. Las Brisas Ltd.[107], les tribunaux ont reconnu les droits des familles et l’importance de ces dernières de même que le besoin de protéger le droit au logement. La jurisprudence a régulièrement accru la portée de la protection en matière d’état familial pour qu’elle comprenne le refus d’accorder un logement à une femme parce qu’elle est enceinte, pour combattre l’antipathie envers les familles monoparentales et pour protéger les familles dont les parents ne sont pas mariés légalement[108]. La jurisprudence s’est penchée avec succès sur un éventail de sujets liés à l’état familial. Les tribunaux ont conclu que l’accès au logement pour les familles monoparentales pouvait être entravé par une stipulation selon laquelle il faut un nombre minimal de chambres à coucher selon le nombre d’enfants et leur sexe[109]. Les tribunaux ont également interdit de limiter la location de logements à des « familles » si la définition de cette dernière exclut les familles monoparentales ou les couples en union libre[110]. L’exclusion des enfants des appartements en copropriété a été jugée non conforme au Code[111], de même que les restrictions quant à l’usage des installations de ces logements par les enfants[112].
Il n’en demeure pas moins que plus de 20 ans après l’ajout de l’état familial dans le Code, il s’agit encore d’un des motifs de discrimination les plus invoqués dans les plaintes relatives au logement.
De nombreux rapports exposent en détail le manque d’accès à des logements sécuritaires, abordables et suffisants pour les familles avec enfants, notamment pour les familles monoparentales dirigées par des femmes. Selon la Société canadienne d’hypothèques et de logement (« SCHL »), 42 % des parents qui assument seuls les tâches parentales ont un besoin impérieux de logement[113]. Le rapport de la ville de Toronto sur les sans-abri a affirmé que les familles représentaient 46 % des personnes qui ont utilisé les refuges à Toronto en 1996. À cette époque, 19 % de la population des sans-abri de Toronto, soit 5 300 personnes sans-abri, étaient des enfants. Parmi les 100 000 personnes qui figuraient sur une liste d’attente pour un logement subventionné, 31 000 étaient des enfants[114].
Le problème est particulièrement grave pour les familles issues des minorités ethniques. Dans les centres urbains, 70 % des ménages monoparentaux autochtones ont un besoin impérieux de logements tandis que 30 % des femmes chefs de familles monoparentales qui sont d’origine ethnique européenne sont propriétaires, seuls 4,5 % des femmes chefs de familles monoparentales africaines, noires ou des caraïbes sont propriétaires[115]. Les familles monoparentales qui ont immigré depuis peu font également face à des besoins impérieux de logement nettement plus élevés.
Depuis un grand nombre d’années, il y a eu un ajout nettement insuffisant de logements locatifs abordables. Quant les taux de vacance sont bas, les locateurs peuvent louer à des ménages qui semblent « moins risqués », avec pour conséquence que les ménages à faible revenus sont marginalisés dans leur recherche de logement et se voient forcés d’accepter des logements moins abordables, voire de moindre qualité[116]. Une mère autochtone chef d’une famille monoparental qui répondait à un sondage sur la pauvreté des enfants a affirmé :
Je cherchais des appartements et j’ai constaté que personne ne veut de vous. Personne ne veut de vous si vous bénéficiez d’aide au logement. Personne ne veut de vous si vous avez des enfants. Personne ne veut de vous si vous êtes jeune[117].
Bien que la Commission ait entendu parler davantage de discrimination quant au marché locatif privé, certains ont également fait état de préoccupations quant à l’attribution de logements sociaux[118]. Fréquemment, ceux qui fournissent le logement social n’ont pas de mécanismes de plaintes internes adéquats pour faire face aux questions de discrimination dans le choix des locataires.
En plus de se voir refuser directement des logements locatifs, les familles avec de jeunes enfants sont marginalisées dans le marché de ce type de logements en raison de leur faible revenu. À Toronto, les familles de quatre personnes qui font appel aux banques alimentaires dépensent 70 % de leur revenu pour leur loyer. Il ne leur reste alors que 3,65 $ par personne par jour pour les vêtements, la nourriture, le transport, les soins personnels et les autres dépenses[119]. Un sondage portant sur la pauvreté des enfants autochtones a révélé qu’à Toronto, les familles autochtones avec enfants dépensent souvent entre 50 % et 75 % de leur revenu pour le loyer[120].
Dans les circonstances extrêmes, les familles doivent se résigner à vivre dans les refuges. Des sondages effectués dans ces établissements indiquent que les femmes avec enfants, et particulièrement les femmes noires et autochtones, utilisent nettement plus ces services qu’autrefois[121]. Les familles monoparentales font appel au réseau de refuges deux fois plus fréquemment que les familles biparentales[122].
Les femmes qui sont à la recherche d’un logement se préoccupent beaucoup de l’aspect sécuritaire. La lutte constante pour trouver un logement suffisant et abordable est particulièrement perturbante pour les femmes et les enfants. Beaucoup de femmes retournent dans des relations de violence parce qu’elles n’ont nulle part d’autre où aller[123]. Le jury qui a participé à l’enquête du coroner sur le meurtre de Gillian Hadley par son ex-époux a reconnu que le manque de choix en terme de logement abordable a été déterminant pour expliquer que Gillian Hadley a continué à côtoyer son ex-époux. Il a fait un grand nombre de recommandations destinées à accroître l’accès à des logements abordables pour les femmes et les enfants[124].
Le manque d’accès à du logement suffisant et abordable a des conséquences à long terme. À titre d’exemple, les enfants issus de familles qui dépensent la majorité de leur revenu pour le loyer risquent davantage de souffrir de malnutrition de même que de maladies respiratoires ou autres[125]. Des liens ont également été établis entre le logement et les caractéristiques du voisinage d’une part et le niveau d’instruction des enfants d’autre part. La santé socioémotionnelle des enfants est clairement liée à la qualité du logement[126]. Une étude récente a démontré que la détérioration du logement à Toronto est un facteur important pour justifier la prise en charge des enfants par la Société d’aide à l’enfance : les familles et les enfants clients de la SAE à Toronto font face à des obstacles considérables pour obtenir du logement suffisant et approprié. Dans certains cas, ces difficultés affectent la capacité des parents à prendre soin de leurs enfants[127].
Qu’est-ce qui empêche ceux à qui incombe la responsabilité de prendre soin de leurs proches de trouver un logement suffisant et abordable?
Comment l’accès des familles à du logement suffisant et abordable pourrait-il être accru?
Accès au logement
Refus de louer un logement aux familles avec enfants
Un grand nombre de rapports ont indiqué que la discrimination joue un rôle considérable pour déterminer qui obtient et peut garder un logement suffisant et abordable. Le Rapport de la ville de Toronto sur les sans-abri[128] énonce que :
[TRADUCTION]
Il n’est pas rare que des familles habitant des refuges ou des motels et qui ont de bons antécédents de crédit et de bonnes références se fassent refuser un appartement par de nombreux locateurs. La discrimination peut fermer le marché du logement à ceux qui en ont le plus besoin.
Cette information est corroborée par le type de plaintes que reçoit régulièrement la Commission en matière de logement. Comme l’a noté un rapport, [TRADUCTION] « mettre l’accent sur l’accroissement du nombre des logements locatifs ne résoudra pas la crise du logement si ceux qui en ont le plus besoin sont rejetés par des propriétaires dont l’attitude discriminatoire n’est pas réprimée »[129].
Dans une décision récente, le Tribunal des droits de la personne de l’Ontario a conclu qu’un locateur avait refusé de louer un appartement à une mère seule après qu’il ait découvert qu’elle avait un enfant. Le locateur a affirmé qu’il ne louerait pas l’appartement à une famille avec enfants et il a même refusé de rendre le dépôt de la plaignante. Cette dernière a déclaré qu’il lui a fallu cinq mois pour trouver un autre appartement convenable : sa candidature a été déclinée à environ cinq reprises par des locateurs qui ont affirmé qu’ils ne louaient pas à des personnes avec enfants[130].
D’autres causes ont porté sur des stéréotypes négatifs à l’égard des adolescents. Dans Bushek c. Registered Owners of Lot SL 1, une famille a été forcée de quitter son appartement parce qu’elle comptait deux adolescents. En fin de compte, la plainte formulée par cette famille a été rejetée. Par contre, le Tribunal s’est dit préoccupé des perceptions négatives exprimées par les gestionnaires de l’édifice à l’égard des adolescents :
[TRADUCTION]
Certains éléments de preuve ont laissé entendre que pour tenter de créer un équilibre entre les intérêts de ses résidents, le conseil du strata ne s’est pas suffisamment penché sur les intérêts des adolescents. En dépit du fait que ces derniers étaient autorisés à utiliser les installations et à participer aux évènements, il semble que les problèmes de sécurité ont créé une atmosphère de suspicion envers les adolescents. Naturellement, le fait de suggérer que ces derniers rebutaient des acheteurs potentiels et dérangeaient les personnes âgées était insultant. Ces commentaires peuvent avoir été le fruit de problèmes réels dans l’édifice avec quelques adolescents. Il n’en demeure pas moins qu’ils reflètent le type de stéréotypes que la législation en matière de droits de la personne vise à éliminer[131].
Toute une gamme de perceptions et de stéréotypes négatifs peut entrer en jeu à l’occasion du refus de louer à des familles avec enfants. À titre d’exemple, les locateurs peuvent refuser de louer à ce type de familles, sous prétexte que les jeunes enfants sont « bruyants » et qu’ils dérangeront les autres locataires. L’insistance sur le critère selon lequel les locataires doivent avoir un style de vie tranquille et sur le fait que l’édifice n’est pas insonorisé est un refrain bien connu pour rejeter les locataires potentiels avec de jeunes enfants[132].
Le Tribunal a jugé que la pratique des locateurs qui consiste a demandé l’âge des locataires potentiels sur les formulaires de demandes constitue un acte prima facie de discrimination fondé sur l’état familial. Quand les propriétaires posent de telles questions, il leur incombe alors de démontrer qu’en fait, il n’y avait pas de telle discrimination :
[TRADUCTION]
L’argument de la Commission selon lequel un propriétaire ne demande l’âge des cooccupants éventuels que pour refuser la demande si la réponse révèle que le cooccupant sera un enfant ou une personne âgée est clairement fondé. Il est vrai qu’un propriétaire peut prétendre avoir besoin de connaître les âges des occupants de son édifice en cas de feu et pour un grand nombre d’autres raisons. Or, ces renseignements peuvent être colligés par le locateur, une fois que les appartements ont été loués[133].
La Commission a également reçu des plaintes relatives à des comportements de propriétaires, fondés non pas sur la présence en soi d’enfants, mais sur le nombre d’enfants dans la famille. La Commission a jugé que ces plaintes étaient visées par le motif de discrimination fondé sur l’état familial.
De même, la discrimination peut être fondée sur des stéréotypes précis ou des attitudes négatives quant aux mères seules, aux familles bénéficiaires d’aide sociale ou aux familles issues des communautés ethniques.
La Commission est préoccupée de la pratique répandue de désigner les appartements, les immeubles en copropriété ou les autres logements de [TRADUCTION] « communautés réservées aux adultes ». Il n’est pas rare de voir que des logements locatifs ou des projets d’immeubles en copropriété portent la mention « réservé aux adultes ». La Commission a d’ailleurs confié un grand nombre de plaintes au tribunal qui faisaient état de locataires éventuels avec enfants à qui des logements avaient été refusés dans de tels immeubles. En fait, ces locateurs ou gestionnaires de propriété font la publicité de leur intention de faire preuve de discrimination à l’endroit des familles avec enfants.
La pratique d’interdire à des mineurs d’habiter dans certains endroits a été examinée dans la cause importante York Condominium c. Dudnik[134]. Dans cette affaire, un règlement d’immeuble en copropriété empêchait les familles avec des enfants de moins de 16 ou 14 ans d’occuper les logements de l’immeuble. La Cour divisionnaire de l’Ontario a conclu que de telles politiques créaient de la discrimination fondée sur l’état familial puisque [TRADUCTION] « de telles restrictions et politiques visent à empêcher les enfants qui n’ont pas l’âge requis de résider avec leur(s) parent(s), là où ces derniers ont choisi de vivre ».
La Commission a reconnu que les personnes âgées bénéficient du soutien, de l’esprit communautaire et de la sécurité que procurent les projets de logements pour personnes âgées de même que l’importance de [TRADUCTION] « vieillir sur place ». Il y a des circonstances où les logements qui répondent aux besoins des Ontariens plus âgés peuvent promouvoir les objectifs visés par le Code. L’article 15 du Code permet de donner un traitement préférentiel aux personnes âgées de 65 ans ou plus. Il permet donc que des logements soient réservés aux personnes de plus de 64 ans. L’article 14 du Code permet la mise en œuvre de programmes spéciaux qui visent à alléger un préjudice ou un désavantage tel que les projets de logement sans barrière destinés aux personnes âgées atteintes de handicaps. L’article 18 crée un moyen de défense pour les organismes ou groupement religieux, philanthropique, éducatif, de secours mutuel ou social dont le principal objectif est de servir les intérêts des personnes âgées et qui offrent notamment des logements. En revanche, le Code ne prévoit aucun moyen de défense destiné à autoriser que des logements soient « réservés aux adultes » puisqu’ils entraînent l’exclusion des enfants ou des personnes qui n’ont pas atteint un certain âge[135].
La discrimination à l’endroit des familles avec enfants se manifeste-t-elle autrement dans le marché du logement?
Politiques d'occupation
Il se peut que les propriétaires et les gestionnaires d'immeubles aient adopté des politiques d'occupation qui, bien que n'excluant pas directement les familles avec enfants, ont un effet négatif sur de telles familles ou sur certaines d'entre elles. Certaines de ces exigences peuvent être justifiées.
Par exemple, dans Ward c. Godina,[136] le propriétaire, conformément à sa politique, refusait les demandes de transfert. Le propriétaire ne refusait pas de louer un logement à des locataires avec enfants, mais les locataires qui occupaient déjà un logement et dont la famille grandissait étaient désavantagés. Un tribunal des droits de la personne a conclu que cette politique créait une discrimination implicite fondée sur l'état familial :
[TRADUCTION]
« Cette politique est, a priori, neutre dans le sens qu'elle s'applique à tous les locataires existants, que la famille du locataire compte ou non des enfants. Toutefois, la politique a un effet disproportionné ou une répercussion négative sur les familles avec enfants. Les familles avec enfants requièrent, généralement, une plus grande superficie habitable et sont les plus susceptibles à demander des transferts. Les transferts étant refusés, ces familles doivent alors subir l'inconvénient d'avoir à vivre dans un logement à superficie habitable limitée ou chercher ailleurs un logement qui répond à leurs besoins et subir les inconvénients et le dérangement que cela implique. Les familles qui se retrouvent dans une telle situation subissent inévitablement plus de stress à cause du bouleversement qui a des répercussions fâcheuses sur tous les membres de la famille. »
Le tribunal a conclu que le propriétaire aurait pu composer avec les besoins du plaignant et ceux des autres familles sans subir une contrainte excessive.
Les politiques concernant le nombre d'occupants par pièce ou par chambre à coucher peuvent également avoir des conséquences négatives sur les familles avec enfants. Dans Desroches c. Québec (Commission des droits de la personne),[137] le propriétaire avait refusé de louer à la plaignante l'appartement de son choix après avoir appris qu'elle était en instance de divorce et que ses deux filles viendraient lui rendre visite tous les dimanches. Conformément à sa politique, alors en vigueur, le propriétaire ne louait pas ses appartements de quatre pièces et demie à plus de deux occupants. La Cour d'appel du Québec a statué que cette politique constituait [TRADUCTION] « un obstacle infranchissable pour les enfants » puisqu'elle avait comme effet d'exclure tous les enfants vivant avec leurs deux parents ainsi que toutes les familles monoparentales avec plus d'un enfant. Par conséquent, la politique allait à l'encontre de la Charte des droits et libertés de la personne du Québec.
Dans une affaire plus récente,[138] un propriétaire, conformément à sa politique de location non officielle, ne louait les appartements d'une chambre à coucher qu'aux couples ou aux célibataires, ceux de deux chambres à coucher qu'aux couples avec un enfant et ceux de trois chambres à coucher qu'aux couples avec deux enfants. Il louait parfois un appartement de trois chambres à coucher à une personne ou à un couple avec trois enfants, mais seulement si les enfants étaient très jeunes et, même dans ces cas, la famille était assez rapidement obligée de déménager dans un logement plus grand. La plaignante dans ce cas, était une mère célibataire de trois enfants à qui le propriétaire avait refusé de louer un appartement de trois chambres à coucher. Le tribunal a conclu que cette politique avait un effet discriminatoire fondé sur l'état familial. Certaines préoccupations ont également été soulevées à l'égard des politiques qui imposent des restrictions sur le partage des chambres à coucher par des enfants de sexe opposé pour le motif que de telles politiques restreignent peut-être l'accès des familles avec enfants à un logement abordable. Ce genre de politiques peut avoir des conséquences importantes sur les droits économiques et sociaux des familles parce qu'elles les empêchent en fait d'accéder au type de logement qui leur est abordable.
Il se peut que la politique d'occupation suivie pour répartir les logements sociaux désavantage les familles nombreuses. Par exemple, lorsque les logements sont subventionnés, les familles nombreuses seront peut-être requises de demande seulement les grands logements. Les grands logements étant difficiles à obtenir, les familles nombreuses pourraient être totalement inadmissibles à une subvention à cause de leur taille s'il n'y a pas de logements subventionnés assez grands[139].
La méthode de répartition des logements sociaux peut aussi avoir un impact sur les familles. Comme les personnes inscrites sur une liste d'attente attendent souvent de nombreuses années avant d'obtenir un logement social, les listes d'attentes chronologiques empêchent effectivement les familles avec de jeunes enfants d'accéder à un logement social en temps opportun[140].
Est-ce qu'il existe d'autres politiques d'occupation qui peuvent avoir des répercussions négatives sur les familles avec enfants? Dans quelles circonstances les politiques d'occupation qui peuvent avoir des répercussions négatives sur les familles avec enfants sont-elles justifiables?
Exigences relatives au revenu
Compte tenu des niveaux disproportionnés de pauvreté parmi certains types de familles, particulièrement les familles monoparentales dirigées par une femme, les exigences relatives au revenu peuvent avoir des répercussions négatives à leur égard. Dans Drouin c. Wittan et Lavalee,[141] une affaire entendue au Québec, un propriétaire avait refusé de louer un logement à la plaignante parce qu'elle était pauvre et tirait son revenu de l'aide sociale, sans chercher à savoir si la plaignante était ou non une locataire fiable. De fait, le propriétaire avait déclaré que les gens pauvres ne peuvent payer leur loyer. Le tribunal a conclu que les exclusions fondées sur un faible revenu peuvent constituer une discrimination indirecte contre les familles monoparentales et que les intimés avaient contrevenu à la Charte québécoise.
Les personnes à faible revenu ont particulièrement été touchées par l'emploi de critères de revenu minimum. Par exemple, les propriétaires peuvent suivre une directive générale selon laquelle la personne qui présente une demande de logement ne devrait pas consacrer plus de 25 à 35 pour cent de son revenu au loyer. Les personnes qui ne satisfont pas à ce ratio sont rejetées. Bien que l'on justifie l'emploi de critères de revenu minimum comme un moyen nécessaire qui permet d'évaluer la capacité de la personne qui a présenté une demande de logement à payer le loyer, l'emploi de ces critères fait en sorte que les propriétaires refusent de louer un logement locatif aux membres de groupes désavantagés protégés par le Code, y compris ceux identifiés par l'état familial et dont le revenu est habituellement plus modeste. Rien ne prouve que les personnes qui font partie de groupes désavantagés ou à faible revenu et qui consacrent au logement une part plus importante de leur revenu que ne le permettrait un rapport loyer à revenu sont plus susceptibles de faillir à leur obligation de payer le loyer.
Des recherches indiquent que près d'un tiers des Ontariens consacrent plus de 30 pour cent de leur revenu de ménage au loyer[142]. Dans la grande majorité des cas, ces personnes paient leur loyer au complet à l'échéance. Rien ne démontre que les prestataires d'aide sociale enfreignent plus souvent que d'autres personnes leur obligation de payer leur loyer ou gèrent moins consciencieusement leur argent[143]. De fait, d'après un rapport publié en 1997 par la Commission des droits de la personne du Québec, soixante-dix-huit pour cent des locataires en défaut de paiement de loyer avaient un emploi lorsqu'ils avaient failli à leur obligation[144]. Les auteurs de ce rapport publié au Québec tirent la conclusion selon laquelle l'utilisation par les propriétaires d'un critère de sélection des locataires basé sur un rapport de loyer à revenu crée une discrimination systémique contre les personnes à faible revenu fondée sur le motif de la « condition sociale »[145].
L'emploi de ratios pour déterminer la capacité payer un appartement et d'exigences relatives au revenu minimum en Ontario a été examiné dans l'affaire Kearney c. Bramalea[146]. La plainte, dans ce cas, avait été portée contre trois propriétaires. Deux d'entre eux utilisaient des ratios revenu-loyer, et l'autre exigeait un seuil minimum de revenu de 22 000 $ par année. La Commission d'enquête a conclu que l’utilisation des ratios revenu-loyer et le critère de revenu minimum, utilisés seuls ou conjointement avec d'autres critères ou exigences, enfreignaient le Code. La Commission a conclu que les éléments de preuve avaient établi que ces pratiques avaient un effet disparate sur les groupes protégés sous le régime du Code, notamment ceux identifiés par l'état marital et l'état familial. Elle a conclu également que ces politiques n'étaient pas justifiées puisqu'elles ne permettaient pas de prévoir si un locataire allait faillir à ses obligations. En appel, la Cour supérieure de justice de l'Ontario a maintenu la conclusion de la Commission d'enquête voulant que l'emploi par le propriétaire de ratios revenu-loyer ou d'un critère de revenu minimum comme unique raison pour refuser de louer un logement créait une discrimination indirecte contre le plaignant fondée sur un motif prohibé par le Code[147].
Par la suite, le Code a été modifié par l'adjonction du paragraphe 21(3). Cette disposition permet au propriétaire d'avoir recours, de la manière prescrite dans le Code et dans les règlements, aux renseignements sur le revenu, aux vérifications du crédit et aux références en la matière, aux antécédents en matière de logement, aux garanties et autres pratiques de commerce semblables pour choisir les locataires éventuels. En ce qui concerne l'utilisation des renseignements sur le revenu, le règlement 290/98 pris en vertu du Code permet à un propriétaire de demander au locataire éventuel des renseignements sur le revenu à la condition que le propriétaire demande également des références sur le crédit, des antécédents en matière de logement et des vérifications du crédit et prenne en considération les renseignements sur le revenu seulement avec tous les autres renseignements qu'il a obtenus.
La Commission d'enquête dans Vander Schaaf c. M.R. Property Management Ltd.[148] a examiné l'utilisation de ratios revenu-loyer dans le contexte des nouveaux règlements. Bien que la Commission n'ait pas, en l'espèce, conclu à l'existence d'un lien causal entre le refus de la demande de logement et l'emploi de ratios revenu-loyer, elle a formulé un certain nombre d'observations sur cette question. La Commission a déclaré que l'expression « renseignements sur le revenu » est assez large pour comprendre les renseignements sur le montant, la source et la régularité du revenu du locataire éventuel. La Commission a également déclaré que le fait que les propriétaires puissent obtenir « des renseignements sur le revenu » ne les autorisait pas à appliquer des ratios revenu-loyer.
Assistance sociale et accès au logement
En septembre 2004, 188 661 familles recevaient de l'assistance sociale par l'intermédiaire du Programme Ontario au travail (« OT »)[149]. Trente-huit pour cent de ces familles étaient des parents seuls soutiens de famille et 12 pour cent des couples. En ce qui concerne le pourcentage de familles avec enfants ou adultes à charge, les chiffres sont très différents. Les plus récentes statistiques sur le nombre de cas indiquent qu'un peu plus de la moitié (53 pour cent) des participants à OT avec des personnes à charge sont des parents seuls soutiens de famille. Lorsque l'on ajoute le nombre de parents seuls soutiens de famille au nombre de couples avec enfant ou qui s'occupent d'un adulte à charge, le pourcentage s'élève à 75 pour cent[150]. Ainsi, trois quarts des prestataires d'assistance sociale s'occupent d'enfants ou d'adultes à charge.
Chaque mois, les familles prestataires d'OT reçoivent une allocation au logement et une allocation pour les besoins essentiels. Le montant reçu (pour les deux allocations) est calculé selon la taille de la famille : plus la famille est nombreuse, plus le montant est élevé. En 2003, l'allocation mensuelle au logement versée par OT allait de 325 $ pour un ménage d'une personne à 673 $ pour un ménage de six personnes ou plus[151]. Comme tout le monde sait, ces montants sont de beaucoup inférieurs au loyer moyen courant en Ontario, et, vu la différence entre les montants, il y a un déficit entre l'allocation au logement et le loyer moyen courant. Pour avoir les moyens de payer un loyer ou une hypothèque, des familles mettent souvent en commun leur allocation au logement et leur allocation pour les besoins essentiels. Cela est d'autant plus vrai dans le cas des parents seuls soutiens de famille qui se fient à un seul revenu pour subvenir aux besoins de leurs familles. Par exemple, en 2003, l'allocation mensuelle maximale pour un chef de famille monoparentale avec deux enfants de moins de douze ans s'élevait à 1 086 $ (554 $ pour l'allocation au logement et 532 $ pour l'allocation pour les besoins essentiels). Si cette famille avait loué un appartement de deux chambres à coucher à Toronto, elle n'aurait eu que 31 $ environ, après le paiement du loyer, pour subvenir à tous les autres besoins durant le mois[152]. La majeure partie de l'assistance reçue étant consacrée au loyer, de nombreuses familles dirigées par un parent seul soutien de famille recourent aux banques alimentaires et à d'autres moyens pour joindre les deux bouts. De plus, le stress d'avoir à revivre ce scénario chaque mois peut limiter la capacité de ces familles à trouver un emploi ou à participer aux activités d'emploi d'OT.
L'accès à un logement social ou subventionné constitue l'une des solutions mise de l'avant, à l'heure actuelle, pour contrer les effets des loyers élevés sur les familles dirigées par un parent seul soutien de famille. Les familles qui résident dans ce type de logements payent un loyer proportionné à leur revenu qui est souvent plus abordable pour les familles monoparentales. Toutefois, les coûts d'un logement subventionné peuvent engendrer des difficultés si un participant à OT commence à occuper un nouvel emploi. Une augmentation de revenu est automatiquement suivie d'une augmentation de loyer et, ainsi, la famille ne bénéficie nullement du revenu d'emploi supplémentaire[153]. De plus. les listes d'attente pour de tels logements sont très longues. En 2004, 158 000 ménages étaient inscrits sur des listes d'attente pour un logement abordable ou un logement social en Ontario[154]. Il se peut donc que les familles attendent des années avant d'obtenir un logement subventionné. La Commission a reçu des plaintes au sujet d'une pratique des coopératives qui consiste à demander au locataire prestataire d'assistance sociale de verser la totalité de son allocation au logement à titre de loyer. Le locataire est alors obligé de payer lui-même les services publics, même si le coût de ces services est censé être compris dans l'allocation au logement.
Comme nous l'avons mentionné précédemment, les organismes créés en vertu de traités internationaux en matière de droits de la personne se sont dits préoccupés par l'aggravation de la pauvreté et du manque d'accès au logement par les mères seules soutiens de famille prestataires d'assistance sociale. La Commission partage cette préoccupation et considère que cette situation représente une question importante en matière de droits de la personne. Comme l'indique le Préambule, le Code, a pour objet de promouvoir une société qui respecte la dignité et la valeur de toute personne de façon que chacun se sente partie intégrante de la collectivité et apte à contribuer à son avancement. La Commission encourage le gouvernement à s'attaquer à cette question en prenant des mesures dans l'esprit du Code.
Qu'est-ce qui devrait être fait pour améliorer l'accès des parents prestataires d'aide sociale au logement?
Occupation d'un logement
Différence de traitement
Les familles avec enfants éprouvent non seulement des difficultés à obtenir un logement, elles peuvent également faire l'objet d'un traitement différentiel en ce qui concerne l'occupation du logement. Dans Leonis c. Metropolitan Toronto Condominium Corporation No. 741,[155] une commission d'enquête de l'Ontario a statué que le plaignant avait fait l'objet d'une discrimination fondée sur son état familial en tant que parent d'un enfant de moins de 16 ans. Les règlements de la copropriété où le plaignant résidait interdisaient aux enfants de moins de 16 ans de fréquenter certaines installations récréatives et permettaient l'accès à d'autres installations récréatives selon un horaire très limité. La commission d'enquête a conclu que les installations récréatives faisaient partie intégrante du droit d'occupation du logement du plaignant et que de tels règlements créaient une discrimination indirecte fondée sur l'état familial. Selon la commission d'enquête, les règlements auraient produit un effet négatif disparate sur les parents parce que leur responsabilité de prendre soin de leurs enfants les auraient empêchés de fréquenter eux-mêmes les installations récréatives, et que de nombreux parents auraient désiré fréquenter les installations récréatives avec leurs enfants. Bien qu'il était raisonnable pour les intimés d'adopter certains règlements restreignant l'accès aux installations récréatives, particulièrement pour des raisons de santé et de sécurité, un meilleur accès aurait pu être fourni au plaignant et à sa fille sans préjudice injustifié.
Enfants bruyants
La Commission a entendu dire que des familles étaient évincées de leurs appartements parce que leurs enfants pleuraient.
Il est impossible de vivre en appartement sans être, dans une certaine mesure, exposé au bruit et aux activités des voisins. De nombreuses activités normales génèrent du bruit – écouter de la musique ou recevoir des amis, par exemple. Les enfants, comme les autres locataires, peuvent faire du bruit quand ils s'adonnent à leurs activités normales, comme jouer, parler ou pleurer. Les bruits associés aux activités normales des enfants ne devraient pas être traités différemment des autres genres de bruit qui viennent jusqu'à nos oreilles lorsque l'on vit près les uns des autres. Le bruit normalement associé aux enfants ne devrait pas, non plus, servir d'excuse pour refuser de louer un logement aux familles avec enfants.
Lorsque le bruit fait par les enfants dérange vraiment les autres locataires, toutes les parties peuvent coopérer pour résoudre la question. Les parents peuvent prendre des mesures raisonnables et conformes aux bonnes pratiques parentales, pour réduire le bruit causé par les enfants. Les propriétaires peuvent essayer de résoudre le problème sans évincer les familles. Ils pourraient, par exemple, envisager une amélioration de l'insonorisation dans un appartement ou un déménagement de la famille dans un autre appartement.
Accommodement aux besoins des membres de la famille
Certaines personnes ont indiqué à la Commission que des propriétaires de logements locatifs refusent de louer à des familles parce qu'ils se préoccupent de la sécurité des enfants. Il se peut, dans certains cas, qu'il soit nécessaire d'apporter des modifications à un logement pour accommoder les besoins des enfants. Par exemple, dans les tours d'habitation, il pourrait être nécessaire de doter les fenêtres et les balcons de dispositifs de sécurité. De telles mesures peuvent représenter des accommodements raisonnables de la part du propriétaire. Un propriétaire ne devrait pas refuser de louer un logement à des familles avec enfants parce qu'il est nécessaire de prendre ce genre de mesures raisonnables.
Qu'est-ce que l'énoncé de politique de la Commission sur l'état familial et l'occupation d'un logement devrait contenir?
Quelle devrait être la position de principe de la Commission en ce qui concerne les questions relatives aux enfants bruyants dans le contexte de l'habitation?
Quels genres d'accommodements à l'égard de l'état familial sont adéquats dans le contexte de l'habitation?
Comment la Commission peut-elle aider les propriétaires à comprendre et à respecter leurs obligations sous le régime du Code?
[102] Supra, note 30.
[103] Observation générale no 4 du CESC sur le paragraphe 11(1), 13/12/91.
[104] Supra, note 31.
[105] Supra, note 33.
[106] Supra, note 40.
[107] (1987) 8 C.H.R.R. D/4028 (Comm. d’enq. de l’Ont.). Cette cause est également importante du fait qu’elle s’est penchée expressément sur les débats quant aux politiques publiques de même que sur les documents internationaux portant sur les droits de la personne, telle la Déclaration universelle des droits de l’homme.
[108] À titre d’exemple, dans Thurston c. Lu (1993), 23 CHHR D/253, le tribunal a statué que le fait de nier à une femme le droit de se porter candidate pour louer un appartement et de refuser tout net sa candidature parce qu’elle a un enfant constitue de la discrimination prima facie. Dans Cunanan c. Boolean Developments Ltd. (2003), 47 CHHR D/236, le tribunal a jugé qu’un locateur a violé le Code en refusant de louer un appartement à une plaignante en raison de sa famille, qui comprend trois adolescents, jugeant que cette famille n’était pas de la taille « idéale » selon les normes « canadiennes » et qu’elle ne convenait pas. Dans Peterson c. Anderson (1991), 15 C.H.R.R. D/1, le tribunal a jugé que l’éviction d’une locataire enceinte constituait de la discrimination fondée sur l’état familial et sur le sexe. Selon le tribunal, il y avait des preuves de stéréotypes et de désapprobation à l’égard des parents seuls et des relations conjugales en union libre, bien qu’il n’y ait pas eu de restriction généralisée quant aux enfants dans l’édifice.
[109] Supra, note 107. Dans cette affaire, une politique exigeait des famille de quatre personne composée d’un parent et de trois enfants, de louer un appartement comprenant au moins trois chambres à coucher. Pour le tribunal, rien ne justifiait ce traitement inégal.
[110] Booker c. Floriri Village Investments Inc. (1989) 11 C.H.R.R. D/44 (Comm. d’enq. de l’Ont.)
[111] Cette importante décision a été confirmée en appel. (Dudnik c. York Condominium Corp. No 216 (No. 2) 12 C.H.H.R. D/325, confirmée (1991) 14 C.H.H.R. D/406 (c. de division Ont.).
[112] Leonis c. Metropolitan Toronto Condominium Corp. No. 741 (1998), 33 C.H.R.R. D/479 (Comm. d’enq. de l’Ont.).
[113] La Série sur le logement selon les données du recensement de 2001 de la Société canadienne d’hypothèques et de logement. Le Point en recherche série socio-économique 04-002. (Ottawa : 2004). Au Canada, un ménage est jugé en situation de besoins impérieux si : 30 % ou plus de son revenu brut sert à payer les versements de prêt hypothécaire, les taxes, les services publics et le loyer de son logement; si l’habitation a besoin de réparations majeures; ou, si les parents et les enfants ou les enfants de sexes différents de plus de cinq ans doivent partager une chambre à coucher.
[114] Report of the Mayor’s Homelessness Action Task Force: Taking Responsibility for Homelessness (Anne Golden, présidente), (janvier 1999).
[115] Op. cit, note 64.
[116] Tom Carter et Chesnya Polevychok, Housing is Good Social Policy, Réseaux canadiens de recherche en politiques publiques (décembre 2004), page 8.
[117] Ontario Federation of Indian Friendship Centres, Aboriginal Child Povery: A Status Report on Aboriginal Children and Their Families (octobre 2000).
[118] Centre pour les droits à l’égalité au logement, Women and Housing in Canada: Barriers to Equality, (Toronto : mars 2002).
[119] ane Jacobs, Dark Age Ahead, Toronto: Random House of Canada, 2004.
[120] Supra, note 117.
[121] Supra, note 118.
[122] Supra, note 114.
[123] Supra, note 116.
[124] Les recommandations du 20 février 2002 peuvent être consultées au <www.owjn.org/issues/w-abuse/hadley2.htm>.
[125] Supra, note 116 page 15.
[126] Société canadienne d’hypothèques et de logement, Le logement des enfants au Canada (2000)
[127] S. Chau et al., One in Five ... Housing as a Factor in the Admission of Children to Care (Toronto: Centre for Urban and Community Studies, novembre 2001).
[128] Supra, note 114.
[129] Supra, note 64.
[130] St. Hill c. VRM Investments Ltd (2004) CHRR Doc. 04-023. 2004 HRTO 1.
[131] (1997) CHRR Doc. 97-224, (B.C.H.R.T.) par. 48. Voir également Watkins et Cypihot, (2000) CHRR Doc. 00-0036 2000 BCHRT 13, et Cunanan c. Boolean Developments Limited, supra, note 108.
[132] Voir à titre d’exemple Huot c. Chow (1996) C.H.R.R. Doc 96-178 (BCCHR).
[133] Supra, note 130 par. 29.
[134] Supra, note 111.
[135] Pour un examen détaillé sur le logement et les personnes âgées, consulter le document de la Commission intitulé Politique sur la discrimination fondée sur l’âge à l’endroit des personnes âgées (Commission ontarienne des droits de la personne, mars 2002), sur internet : Commission ontarienne des droits de la personne <www.ohrc.on.ca>.
[136] (1994) CHRR Doc. 94-130 (Comm. d’enq.Ont.)
[137] (1997), 30 C.H.R.R. D/345 (C.A. Qué.)
[138] Cunanan c. Boolean Developments Limited, supra note 108. Voir aussi Fakhoury c. Las Brisas Ltd., supra note 107
[139] Supra, note 110
[140] Ibid p. 18
[141] (1993) 20 C.H.R.R. D/349 (Trib. Qué.), maintenu en appel (1997), 29 C.H.R.R. D/1 (C.A. Qué.)
[142] J.D. Hulchanski,, How Households Obtain Resources to Meet their Needs : The Shifting Mix of Cash and Non-Cash Sources (Toronto : Université de Toronto, 1994) pp.34 et 35; M. Ornstein, Income and Rent : Equality Seeing Groups and Access to Rental Accommodation Restricted by Income Criteria, (Toronto : Université York, octobre 1994) p. 63.
[143] J. Stapleton, Report on Social Assistance Programs in Ontario (avril 1994) p. 8.
[144] Commission des droits de la personne, Pauvreté et droit au logement en toute égalité : une approche systémique (Québec, avril 1997) p. 50.
[145] Le rapport publié au Québec fait également état de ce qui suit :
- « le logement ne saurait être considéré comme un bien comme les autres. Il répond à des besoins trop primordiaux;
- les propriétaires sont tenus de fournir un logement adéquat aux personnes qui peuvent établir leur capacité à satisfaire aux obligations d'un locataire, sans discrimination fondée sur la source de revenu ou un rapport de loyer à revenu;
- l'existence d'un risque ne justifie pas de refuser systématiquement de louer aux prestataires d'assistance sociale. »
[146] Kearney c. Bramalea, J.L. c. Shelter Corporation, Luis c. Creccal Investments (1998), 34 C.H.R.R. D/1 (Comm. d’enq. Ont.)
[147] (2001), 39 C.H.R.R. D/111 (C.S.J..Ont.)
[148] (2000), 38 C.H.R.R. D/251 (Comm. d’enq. Ont.)
[149] Ontario au travail : Rapport statistique semestriel, septembre 2004, ministère des Services sociaux et communautaires, en ligne : <www.cfcs.gov.on.ca.>
[150] Ibid
[151] Advocacy Centre for Tenants in Ontario, <www.acto.ca>
[152] Toronto Community and Neighbourhood Services, Social Assistance and Social Inclusion : Findings from Toronto Social Services’ 2003 Survey of Single Parents on Ontario Works, (2003). En ligne : < www.toronto.ca/socialservices/index.htm>
[153] Daily Bread Food Bank, Ontario Works? (2004). En ligne : <www.dailybread.ca>
[154] Ontario Non-Profit Housing Association/Fédération de l'habitation coopérative du Canada, Moving Forward for Ontario Children and Families (2004), campagne de 2000.
[155] Supra, note 112