Chapiter 5 — Interpellation et fouille : lacunes dans les règlements, les politiques et les procédures

 

Comme les données et les preuves présentées au chapitre 3 l’ont démontré, les personnes noires de Toronto sont interpellées et fouillées par le SPT de façon disproportionnée.

Ce problème systémique est le résultat de lacunes importantes dans les règlements provinciaux, les politiques de la CSPT et les procédures du SPT, qui régissent les interactions de la police avec le public, particulièrement dans les situations qui n’impliquent pas d’arrestation.

Le chapitre 5 identifie ces lacunes et des moyens pour les combler, dans le but de réduire les interpellations et les fouilles aléatoires.

 

Soutien à la réforme des interpellations policières

Tant en Ontario que sur la scène internationale, on souhaite établir des directives plus détaillées en ce qui concerne les interpellations et les fouilles.

En 2022, M. Ramer, le chef de police intérimaire de l’époque, a déclaré : « Le fichage n’a absolument pas sa place […] Je sais que certaines personnes l’appuient, mais il n’y a aucun argument qui le sous-tend et je ne m’excuserai jamais de ne pas l’appuyer »^[1] .

La Commission sur le racisme systémique dans le système de justice pénale en Ontario a conclu que « si la commission possède un pouvoir discrétionnaire quelconque, alors la racialisation peut influencer ses décisions et entraîner une inégalité raciale dans les résultats produits »^[2]. En effet, la Commission a recommandé d’élaborer des directives « concernant le pouvoir exercé par la police d’interpeller et de questionner les gens, dans le but d’éliminer le traitement différentiel des personnes noires et membres d’autres groupes racialisés »^[3] .

À New York (NYC), une partie de la décision rendue dans l’affaire Floyd vs City of New York a conclu que le recours disproportionné aux tactiques de contrôles avec fouille constituait un modèle de profilage racial et violait la Constitution des États-Unis. La juge Scheindlin a ordonné au service de police de New York de réviser ses tactiques de contrôles avec fouille afin de se conformer aux normes constitutionnelles et à la loi de l’État de New York^[4]. Ce changement a contribué à une réduction drastique des interpellations, tandis que les taux de criminalité à New York ont poursuivi leur diminution^[5].

À Baltimore, le ministère de la Justice des États-Unis (DOJ) a constaté que des lacunes systémiques, notamment dans les politiques, ont contribué à l’exécution de fouilles anticonstitutionnelles par le Baltimore Police Department (BPD)^[6]. Ainsi, le jugement convenu entre le DOJ et le BPD prévoit des critères pour l’exécution de fouilles afin de veiller au respect des normes constitutionnelles^[7].

La Commission européenne contre le racisme et l’intolérance a recommandé aux gouvernements des États membres « d’introduire un standard de soupçon raisonnable selon lequel les pouvoirs liés aux activités de contrôle, de surveillance ou d’investigation ne peuvent être exercés que sur la base d’une suspicion fondée sur des critères objectifs »^[8]

 

Règlement de l’Ontario 58/16 : interpellations dans des circonstances autres que l’arrestation

Tel qu’indiqué au chapitre 3, le Règlement de l’Ontario 58/16 : Collecte de renseignements identificatoires dans certaines circonstances – interdiction et devoirs (Règl. de l’Ont. 58/16) a été adopté en janvier 2017.

Ce règlement visait à ce que les interactions entre la police et le public soient réalisées sans préjugés ou discrimination, de même qu’à empêcher les interpellations aléatoires en vue de recueillir des renseignements identificatoires^[9]. Le Règl. de l’Ont. 58/16 s’applique lorsqu’un(e) agent(e) souhaite :

1. se renseigner sur des infractions qui ont été commises ou qui pourraient être commises;
2. se renseigner sur des activités suspectes pour détecter des infractions;
3. recueillir des informations à des fins du renseignement.

Toutefois, le Règl. de l’Ont. 58/16 ne s’applique pas dans plusieurs circonstances autres que l’arrestation. Par exemple, il ne s’applique pas lorsqu’un(e) agent(e) :

1. parle à un(e) conducteur(-trice) pendant un contrôle routier;
2. enquête sur un acte criminel précis;
3. ne demande pas de renseignements identificatoires;
4. exécute un mandat^[10].

La CODP a soutenu à maintes reprises que le Règl. de l’Ont. 58/16 n’a pas atteint son objectif et qu’il faudrait élargir son champ d’application^[11]. Il ne peut y avoir de responsabilisation pour le profilage racial dans les services policiers si le règlement ne prend en compte qu’une petite partie des interactions.

La preuve démontre que le profilage racial non seulement peut se produire, mais qu’il se produit souvent lorsque la police parle avec un(e) conducteur(-trice), enquête sur un acte criminel précis (ce qui peut être interprété de façon très large) ou lorsque les agent(e)s ne demandent aucun renseignement identificatoire. L’exclusion de telles interactions nuit à l’objectif de repérer et d’éliminer le profilage racial au sein des interactions de la police avec le public.

Avant l’adoption du Règl. de l’Ont. 58/16, des milliers de contrôles de routine du SPT^[12] ont été documentés. Depuis son entrée en vigueur, le SPT a rapporté avoir effectué seulement 28 contrôles de routine, soit 25 en 2017, deux en 2018 et un seul en 2019[13].

Lorsqu’on lui a demandé d’expliquer cette baisse, Mark Saunders, le chef de police de l’époque, a déclaré que les agent(e)s de première ligne recouraient peu aux pratiques policières proactives, ayant peu d’occasions de le faire. Il a dit que le SPT avait vérifié si les contrôles de routine avaient été menés « grâce à une méthodologie différente et sous un autre nom afin d’être dissimulés, et nous n’avons rien trouvé de tout cela »^[14] .

Cependant, le rapport Un impact collectif de même que le présent rapport confirment que le SPT continue d’interpeller et de fouiller des civil(e)s en grand nombre (beaucoup plus que dans d’autres villes de l’Ontario), et que les personnes noires de Toronto continuent d’être interpellées et fouillées à un taux beaucoup plus élevé que les membres d’autres groupes raciaux^[15]. Voir aussi le résumé des conclusions de Scot Wortley au chapitre 3 et à l’annexe 2.

Compte tenu des antécédents discriminatoires en matière de fichage et de contrôles de routine, les circonstances dans lesquelles le SPT et d’autres agent(e)s de police en Ontario sont autorisé(e)s à approcher des individus dans des situations autres qu’une arrestation devraient être circonscrites et précisées dans le Règl. de l’Ont. 58/16. L’imposition de restrictions plus strictes sur les circonstances dans lesquelles les agent(e)s peuvent ou ne peuvent pas interpeller des individus contribuerait à éliminer les interpellations aléatoires — une demande de longue date de la part des communautés noires et des organismes de défense des droits de la personne^[16].

Les interpellations et les fouilles inappropriées et disproportionnées de membres des communautés noires de Toronto sont aggravées parce qu’en vertu du Règl. de l’Ont. 58/16, la police n’est pas tenue d’expliquer en détail leurs droits aux personnes détenues.

Le paragraphe 6(1) du règlement exige seulement que l’agent(e) de police informe le particulier que ce dernier n’est pas tenu de lui fournir des renseignements identificatoires et qu’il (elle) révèle à ce dernier le motif pour lequel il (elle) tente de recueillir des renseignements identificatoires le concernant^[17]. Ceci est insuffisant.

Selon l’article 10 de la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte), toute personne dispose de certains droits en cas de détention policière. Ces droits devraient être entièrement expliqués à la personne arrêtée, qui peut ou non connaître ses droits, ou qui peut être trop effrayée ou intimidée pour les faire valoir.

Cela est particulièrement vrai pour les personnes noires qui peuvent avoir l’impression de ne pas pouvoir faire fi des directives de la police ou faire valoir leur droit de s’en aller parce que la police considérera cela comme une esquive et s’en servira pour justifier une détention aux fins d’enquête^[18].

Le Règl. de l’Ont. 58/16 devrait être modifié pour prévoir des critères clairs quant aux circonstances dans lesquelles les agent(e)s de police peuvent et ne peuvent pas interpeller des membres du public en dehors de l’arrestation. La modification devrait également porter sur l’obligation de fournir une explication complète de ses droits à la personne détenue.

Pour la recommandation de la CODP relative à la modification du Règl. de l’Ont. 58/16, voir la recommandation 87.

 

Politiques de la CSPT et procédures du SPT : interpellations dans des circonstances autres que l’arrestation

Les lacunes relevées dans le Règl. de l’Ont. 58/16 se reflètent dans les politiques de la CSPT et les procédures du SPT qui guident les interactions de la police avec le public. Plus précisément, la politique de la CSPT intitulée Regulated Interaction with the Community and the Collection of Identifying Information (interactions réglementées avec la collectivité et collecte de renseignements identificatoires) de même que la procédure 04-14 du SPT intitulée Regulated Interactions (interactions réglementées) ont une portée aussi limitée que celle du Règl. de l’Ont. 58/16. Aucun de ces textes ne restreint adéquatement le pouvoir discrétionnaire dont disposent les agent(e)s de police lorsqu’il est question d’interpeller un individu, ce qui fait que la police peut utiliser ses pouvoirs d’interpellation et de fouille de manière discriminatoire^[19].

Les politiques et les procédures n’obligent pas non plus les agent(e)s à informer les personnes de leurs droits au moment de leur mise en détention, y compris leur droit de s’en aller. Cela peut donner lieu à des détentions arbitraires qui vont à l’encontre de l’art. 9 de la Charte^[20].

Les politiques de la CSPT et les procédures du SPT devraient fournir des critères clairs en matière d’interpellations policières dans des circonstances autres que l’arrestation. La CSPT et le SPT ne devraient pas attendre que le gouvernement provincial mette en œuvre ces changements. Étant donné leur reconnaissance du racisme envers les personnes noires, la CSPT et le SPT peuvent agir immédiatement. La reconnaissance constitue une première étape cruciale, mais des changements concrets et immédiats s’imposent.

Pour la recommandation de la CODP concernant la révision des politiques de la CSPT et les procédures du SPT qui guident les interactions de la police avec le public en vertu du Règl. de l’Ont. 58/16, voir la recommandation 14.

 

Droit de fouille

L’article 8 de la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte) garantit le droit d’être protégé(e) contre les fouilles et les saisies abusives.

Pour être considérée comme raisonnable et donc conforme à l’art. 8dela Charte, une fouille doit satisfaire à trois exigences :

1. la fouille doit être autorisée par la loi;
2. la loi autorisant la fouille doit être raisonnable;
3. la fouille doit être menée de façon raisonnable^[21].

De manière générale, cela signifie que la police n’a pas le droit de fouiller quelqu’un à moins qu’il n’y ait une justification légale.

Par exemple, la police n’est pas légalement autorisée à interpeller des individus au hasard et à les fouiller ou à fouiller leurs véhicules. De telles fouilles constitueraient une violation de l’article 8 de la Charte et de la protection contre la détention arbitraire prévue par l’article 9 de la Charte.

 

Détention aux fins d’enquête et fouille corporelle

La police est autorisée à interpeller une personne pour la détenir à des fins d’enquête pendant une courte période. La détention d’une personne aux fins d’enquête est légale si la police a des motifs raisonnables de soupçonner, à la lumière de toutes les circonstances, que cette personne est liée à un crime donné et que, d’un point de vue objectif des circonstances, il est nécessaire de la détenir. 

La détention doit être brève et la personne doit être informée, dans un langage clair et simple, des raisons de sa détention. Lorsqu’un(e) agent de police a des motifs raisonnables de croire que sa sécurité ou celle d’autrui est menacée, il (elle) peut procéder à une fouille préventive ou à une fouille corporelle de la personne détenue^[22].

La portée de la fouille préventive ou de la fouille corporelle est limitée à une fouille des vêtements tels que les poches, la ceinture montée ou les zones qui peuvent raisonnablement dissimuler des articles comme des armes ou tout objet pouvant être utilisé comme tel. La fouille est généralement effectuée avec les mains ouvertes de façon à maximiser la capacité de détecter les armes à travers les vêtements. On parle aussi de « fouille de sécurité »^[23].

 

Fouille accessoire à l’arrestation et fouille par palpation

La police est également autorisée à effectuer une « fouille accessoire à l’arrestation ». Pour être valide, une fouille accessoire à une arrestation doit satisfaire à trois conditions :

1. la personne soumise à la fouille a été arrêtée légalement;
2. la fouille est « véritablement accessoire » à l’arrestation, c’est-à-dire qu’elle vise un objectif valide d’application de la loi lié aux raisons de l’arrestation;
3. la fouille n’est pas effectuée de manière abusive^[24].

Concrètement, cela signifie que lorsque la police arrête légalement une personne pour une infraction, elle est autorisée à procéder à une fouille ou à une fouille par palpation pour trouver des preuves que la personne pourrait avoir en sa possession (sur sa personne), ou pour des raisons de sécurité.

Il peut s’agir de fouiller et vider les poches ainsi que retirer des vêtements sans exposer les sous-vêtements de la personne ou les zones du corps normalement couvertes par les sous-vêtements. Une fouille par palpation peut comprendre le retrait de vêtements tels qu’une ceinture, des chaussures, des chaussettes, un pull, des couches supplémentaires de vêtements ou, pour un homme, un chandail. L’agent(e) peut entreprendre une fouille par palpation sur le terrain et la terminer au poste^[25].

 

Critères de fouille

Le Règl. de l’Ont. 58/16 ne traite pas des fouilles policières. Les fouilles policières sont abordées dans la politique de la CSPT relative aux fouilles^[26] de même que dans la procédure intitulée « Search of Persons Procedure » (procédure relative à la fouille d’une personne) (01-02)^[27]. Toutefois, ces procédures ne fournissent pas de directives suffisantes sur les circonstances où les fouilles préventives (auparavant, fouille de niveau 1) et les fouilles par palpation (auparavant, fouille de niveau 2) sont appropriées.

La procédure de fouille des personnes du SPT rappelle aux agent(e)s qu’ils (elles) doivent avoir l’autorité légale et les motifs pour effectuer une fouille. La procédure précise qu’une fouille doit être raisonnable et justifiée à la lumière de toutes les circonstances, mais contient peu d’indications sur la façon de déterminer les circonstances appropriées pour effectuer une fouille préventive^[28].

L’évaluation des risques présentée en annexe de la procédure n’offre pas de réponse à cette préoccupation^[29], mais porte plutôt sur les fouilles accessoires à l’arrestation, les fouilles à nu et les examens des cavités corporelles. Elle présente la jurisprudence en lien avec les fouilles accessoires à l’arrestation ainsi que les facteurs de risque à prendre en compte avant d’effectuer une fouille à nu. L’annexe ne comprend pas une telle liste de facteurs pour les fouilles préventives effectuées dans des contextes autres que celui de l’arrestation.

De plus, la procédure ne rappelle pas aux agent(e)s que la race ne devrait pas être un facteur en lien avec les motifs de fouille.

 

Collecte de données fondées sur la race

Bien le SPT et la CSPT sont tenus de recueillir des données, ils n’ont aucune obligation de recueillir des données fondées sur la race en lien avec les différentes fouilles réalisées par les agent(e)s^[30]. En effet, les documents Policy on Searches (politique relative aux fouilles) du SPT, Search of Persons Procedure (procédure de fouille des personnes) de la CSPT, Procedure on the Collection, Analysis and Reporting of Race and Identity-Based Data (procédure relative à la collecte, l’analyse et la publication de données fondées sur la race et l’identité) du SPT et Race & Identity Based Data Collection Strategy (stratégie de collecte de données fondées sur la race et l’identité) du SPT n’exigent pas la collecte de données fondées sur la race en lien avec les fouilles préventives, les fouilles par palpation ou les examens de cavités^[31].

En réponse au rapport du Bureau du directeur indépendant de l’examen de la police intitulé « Breaking the Golden Rule: A review of strip searchers in Ontario », les données fondées sur la race en lien avec les fouilles à nu ont été intégrées dans la stratégie de collecte de données fondées sur la race et l’identité du SPT^[32].

Cependant, le SPT a choisi d’exclure les fouilles préventives et les fouilles par palpation de la stratégie de collecte de données fondée sur la race. Son raisonnement demeure nébuleux, étant donné la vaste gamme de renseignements recueillis au sujet des fouilles. Par exemple, la procédure de fouille des personnes indique que, dans la mesure du possible, toutes les fouilles préventives et les fouilles par palpation doivent être enregistrées.

De plus, après avoir effectué une fouille, l’agent(e) doit remplir un formulaire de « fouille le terrain seulement » si la personne n’est pas amenée au poste et un formulaire de « fouille en salle de mise en détention » si elle l’est. Les agent(e)s doivent également prendre des notes dans leur carnet de notes. Chacune de ces tâches offre au SPT l’occasion d’exiger que les données pertinentes fondées sur la race soient recueillies. 

Pour un examen plus détaillé et des recommandations sur la collecte de données, veuillez vous référer au chapitre 9.

L’absence de directives donne aux agent(e)s du SPT trop de pouvoir discrétionnaire et une trop grande marge de manœuvre pour effectuer des fouilles inappropriées. Étant donné le nombre disproportionné de fouilles à nu^[33] et l’incidence des autres types de fouilles sur les membres des communautés noires de Toronto, l’absence de critères détaillés pour les fouilles et de collecte de données robustes contribue à la discrimination systémique. Par conséquent, ces politiques et procédures doivent être modifiées afin d’établir des critères clairs quant aux circonstances dans lesquelles une fouille est légale.

Pour la recommandation de la CODP d’améliorer la procédure de fouille des personnes du SPT, voir la recommandation 15.

 

Données relatives aux contrôles de routine recueillies avant 2017

Le SPT devrait détruire les renseignements identificatoires personnels provenant des données de fichage ou des contrôles de routine recueillis avant le 1^er janvier 2017, à moins que ceux-ci ne soient utilisés aux fins énoncées à l’alinéa 9(10)2) du Règl. de l’Ont. 58/16, auquel cas ils devraient être détruits une fois qu’ils ne sont plus utilisés à cette fin.

Comme indiqué précédemment, le SPT a réalisé des fichages et des contrôles de routine discriminatoires pendant de nombreuses années avant (et après) l’adoption du Règl. de l’Ont. 58/16 en 2017.

Il est préoccupant de constater que le SPT a recueilli et conservé des données personnelles importantes — en particulier sur les personnes noires — obtenues grâce au profilage racial^[34].

Bon nombre d’organisations, y compris la CODP^[35], ont avancé que les données devraient être détruites parce qu’elles avaient été recueillies de façon inappropriée, et que la police n’a jamais eu le droit de recueillir ou de conserver de tels renseignements personnels. D’autres ont soutenu qu’elles devraient être conservées pour les litiges futurs ou pour d’éventuelles enquêtes sur les personnes disparues.

À ce jour, le gouvernement provincial, la CSPT et le SPT n’ont pas retiré ces renseignements des bases de données de la police. Ils ont plutôt implanté un système pour restreindre l’accès aux données, sans prévoir leur destruction^[36].

 

Recommandation du juge Tulloch

En 2018, le juge Michael Tulloch s’est penché sur cet enjeu dans le cadre de son examen Independent Street Checks Review (examen indépendant des contrôles de routine). Il a recommandé que toutes les données historiques soient automatiquement détruites cinq ans après avoir été recueillies, à moins qu’elles ne soient utilisées aux fins prévues à l’alinéa 9(10)2) du Règl. de l’Ont. 58/16, auquel cas elles devraient être détruites une fois qu’elles ne sont plus utilisées à cette fin. Il a également souligné qu’un service de police peut choisir de détruire des données historiques plus tôt que cinq ans après leur collecte^[37].

 

Recommandations du Regulated Interactions Review Panel (comité d’examen des interactions réglementées)

Comme l’exige sa politique, la CSPT a mis sur pied un comité d’examen des interactions réglementées (RIPR) composé de trois personnes, soit un(e) membre de la Commission, un(e) juge à la retraite et un(e) membre de la collectivité. Le mandat du RIPR consiste notamment à examiner le rapport trimestriel du (de la) chef pour veiller à ce qu’il respecte les dispositions de la politique de la CSPT sur l’accès aux données historiques sur les contrôles de routine, à cerner les tendances et à formuler des recommandations^[38].

Le RIRP a examiné les données suivantes, tirées des rapports trimestriels du chef de 2018, sur l’accès aux données historiques des contrôles de routine, qui comprenaient les statistiques suivantes sur l’accès opérationnel^[39] :

 

Accès opérationnel aux données historiques
relatives aux contrôles de routine

	À des fins juridiques	À des fins d’enquête	Total
2017	11	17	28
2018	5	3	8

Le RIRP a déterminé que les renseignements étaient conformes aux exigences de la politique en matière d’accès aux données historiques relatives aux contrôles de routine. Cependant, le RIRP a demandé : « Quels types de motifs d’enquête mènent à ces demandes d’accès opérationnel? »^[40]. Le peu de demandes d’accès à des fins d’enquête, particulièrement en 2018, a renforcé l’opinion du comité d’examen selon laquelle :

• le nombre de personnes ayant accès aux données ne semble pas correspondre aux demandes présentées;

• compte tenu des tendances liées à l’accès opérationnel, il y a lieu de se questionner à savoir si le maintien de cet accès demeure nécessaire260F^[41].

Le RIRP a formulé les recommandations suivantes :

• Que la CSPT revoie sa politique à la lumière du rapport Report of the Independent Street Checks Review du juge Tulloch — qui siégeait comme tel à l’époque —, en accordant une attention particulière à la section qui exige actuellement la conservation des données historiques sur les interactions avec la police;

• Si la CSPT détermine que la conservation des données historiques sur les contrôles de routine demeure nécessaire (en tout ou en partie), que le (la) chef retire l’accès opérationnel aux données tout en maintenant l’accès à des fins juridiques ou autres261F^[42].

Les considérations relatives à la protection des renseignements personnels en lien avec les données fondées sur la race demeurent cruciales. Cela est particulièrement vrai pour les données qui ont été recueillies en l’absence de tout cadre réglementaire, comme ce fut le cas pour les données relatives aux contrôles de routine pendant plusieurs années jusqu’en 2017. Étant donné que plus de cinq ans se sont écoulés depuis 2017 et compte tenu de l’adoption du Règl. de l’Ont. 58/16, le SPT n’a aucune raison de conserver ces renseignements personnels.

Pour les recommandations de la CODP sur les données en provenance des données relatives au fichage et aux contrôles de routine, voir la recommandation 64.

 

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Chapiter 5 Notes de fin