Réponse de la CODP à la consultation du TDPO sur la modification des règles et des formules

Le 7 mai 2021

La Commission ontarienne des droits de la personne (CODP) félicite le Tribunal des droits de la personne de l’Ontario (TDPO) d’avoir lancé cette consultation et se réjouit de l’occasion qui lui est donnée de formuler des commentaires sur les propositions de modification des règles et des formules du TDPO.

Le système des droits de la personne d’accès direct de l’Ontario a été créé pour traiter les plaintes de façon équitable et en temps opportun. Le TDPO joue un rôle essentiel dans ce système d’accès direct en veillant à ce que les requêtes relatives aux droits de la personne soient examinées de façon équitable et adéquate et en permettant à tous les Ontariens et Ontariennes d’obtenir des mesures de réparation. Les procédures du TDPO, notamment ses règles et ses formules, doivent donc être conçus avec le plus grand soin afin de s’assurer que toutes les parties sont en mesure de présenter leurs requêtes aussi efficacement que possible, en particulier quand elles ne sont pas représentées par un avocat.

La simplification de la procédure ne doit pas créer des obstacles ou des mesures incitatives involontaires qui compliquent les instances et entraînent de nouvelles interactions chronophages avec le Tribunal – que ce soit par un recours croissant aux demandes d’ordonnance dans le cadre d’une instance (DOCI) ou par des audiences sommaires prématurées.

La CODP a examiné les propositions de modification et se félicite des nombreux efforts déployés par le TDPO pour simplifier sa Formule 1 et clarifier ses règles. Toutefois, la CODP invite respectueusement le TDPO à revoir et à remanier certaines de ces propositions dont le format pourrait créer des inégalités ou des obstacles supplémentaires qui compliqueront inutilement les procédures.

Fondamentalement, la CODP appelle le TDPO à reconsidérer les modifications qui sont susceptibles de restreindre la capacité des requérants – en particulier ceux qui ne sont pas représentés – d’exposer leur cause dans son intégralité lors des phases initiales de « plaidoirie » de la procédure de requête. Les modifications telles que la limitation du nombre de pages ou de mots ou bien les restrictions relatives au droit de réplique ou à la présentation de documents annexes risquent de réduire la capacité d’accéder efficacement au système des droits de la personne, en particulier pour les requérants dont la langue maternelle n’est pas l’anglais et pour ceux ayant une déficience cognitive ou un trouble mental.

En outre, la CODP estime que de telles modifications pourraient engendrer des questions de procédure supplémentaires qui ne contribueraient pas au processus équitable, juste et expéditif souhaité par le TDPO.

1. Limitation du nombre de mots – Sur les formules modifiées, le nombre de mots et de pages pour les requêtes est strictement limité (et il est établi que des restrictions similaires seront mises en place pour les défenses). Bien que la CODP comprenne le souhait du Tribunal de simplifier certains aspects du processus, la limitation stricte du nombre de mots risque de rendre les procédures encore plus fastidieuses pour toutes les parties et le Tribunal.

   Pour les requérants non représentés, qui ne sont pas toujours capables de décrire efficacement leur situation, une telle règle créerait un obstacle à l’accès à la justice. En outre, comme les requérants devront moins détailler leurs requêtes, les intimés seront plus susceptibles de se fonder sur ce manque de détails pour demander une audience sommaire – étape à laquelle le requérant pourra fournir les renseignements supplémentaires omis dans la requête en raison de la limitation du nombre de mots. Par conséquent, au lieu de simplifier la procédure, la limitation du nombre de mots ou de pages risque de se traduire par un surcroît de travail pour les parties et par une augmentation des interactions avec le Tribunal.

   De plus, les requérants représentés par un avocat sont susceptibles de présenter une DOCI pour obtenir l’autorisation de déposer des requêtes plus détaillées. Ce processus ne fera qu’accroître les tâches des parties et les échanges avec le Tribunal, ce qui entraînera probablement des retards généraux.

   La CODP invite le TDPO à revenir sur la limitation du nombre de pages. La CODP estime qu’il suffirait d’indiquer sur les formules du TDPO un nombre de mots recommandé et une mention expresse invitant à la brièveté, sans imposer de limites strictes.
    

2. Restrictions relatives à la présentation de documents – Les modifications apportées à la règle 6.1 visent à empêcher les requérants de joindre des documents annexes à leurs requêtes. Bien que la CODP se félicite de la décision de supprimer l’obligation d’identifier les documents pertinents dès le début de la requête, il est fréquent que le requérant souhaite s’appuyer sur un document clé démontrant la conduite pour laquelle il demande une mesure de redressement. Il peut s’avérer difficile pour les requérants non représentés de résumer et d’expliquer clairement le document, ce qui risque d’embrouiller ou de compliquer leur requête dès le départ. Si la CODP comprend le souhait du Tribunal de simplifier ses procédures, il est souvent plus efficace pour lui et pour toutes les parties de disposer du document clé.

   Comme indiqué précédemment, le fait de restreindre la capacité des requérants non représentés de compléter leur requête de cette façon entraînera probablement une augmentation des demandes d’audiences sommaires. Dans de nombreux cas, présenter le document dès le départ peut permettre d’éviter la nécessité d’audiences sommaires ou de demandes d’audiences sommaires.

   En conséquence, autoriser les requérants à joindre des documents clés à la Formule 1 ne retardera pas de manière significative les instances du TDPO, alors que le leur interdire pourrait en fait compliquer et retarder inutilement les affaires. Cette modification ne saurait être contraignante – la CODP convient que la présentation de tels documents dès le début de la requête ne doit revêtir aucun caractère obligatoire.
    

3. Réplique – Les modifications apportées à la règle 9.1 visent à restreindre la capacité du requérant de répondre à la défense de l’intimé, en ne l’autorisant à déposer une réplique que si le Tribunal l’ordonne.

   Cette tentative de simplification aura un effet disproportionné sur les requérants non représentés, en particulier ceux dont la langue maternelle n’est pas l’anglais et ceux ayant des troubles mentaux ou d’autres limites dans leur capacité de s’exprimer.

   Cette modification risque de compliquer et de retarder les instances de deux manières.

   Premièrement, il est fréquent que les requérants non représentés ignorent quels détails sont requis sur la Formule 1. Cela est souvent dû au fait qu’ils ne connaissent pas bien la loi, qu’ils ne sont pas en mesure de décrire la nature intersectionnelle de leur requête ou qu’ils considèrent la requête comme une base fondée sur des formules et non comme un document essentiel à l’avenir de leur cause. Certains requérants sont par exemple susceptibles d’inscrire simplement « représailles » sans préciser le contexte. Pour ces requérants, la défense des intimés (qui sont plus fréquemment représentés par un avocat) sera souvent la première occasion de comprendre le type de renseignements à inclure dans la requête pour appuyer leur cause sur la base d’un motif prévu au Code.

   Ces renseignements manquants sont souvent fournis par le biais d’une « réplique ». Le droit de réplique permet au Tribunal de mieux comprendre la nature des requêtes déposées par les requérants non représentés. En l’absence de droit de réplique, un requérant non représenté sera plus souvent empêché d’exposer sa cause dans son intégralité lors des plaidoiries, et un intimé sera plus susceptible de demander une audience sommaire pour une cause valable en droit, simplement parce que le requérant ne connaissait pas les détails à plaider en première instance. Ce n’est qu’à l’étape plus laborieuse du processus d’audience sommaire que le requérant non représenté sera en mesure de mieux décrire la nature de sa requête.

   Deuxièmement, les requérants représentés par un avocat sont susceptibles de présenter des demandes d’ordonnance pour obtenir l’autorisation de déposer une réplique. Cela créera un fardeau supplémentaire pour le Tribunal, qui devra émettre des directives ou des décisions sur la gestion de la cause afin de trancher la demande de dépôt d’une réplique.

   Le droit de réplique permet aux requérants d’exposer leur cause dans son intégralité et de répondre aux questions soulevées par l’intimé afin d’assurer un examen équitable de leur requête. En outre, d’un point de vue holistique, l’interdiction de ces répliques entraînerait probablement un surcroît de travail pour le Tribunal, car cela provoquerait des querelles de procédure imprévues dans le cadre des processus de DOCI et d’audience sommaire.

   Dans certains cas, un large droit de réplique déclenchera un droit procédural autorisant l’intimé à répondre aux nouvelles affirmations formulées dans la réplique. De l’avis de la CODP, le retard de procédure engendré par les demandes de réponse complémentaire au stade des plaidoiries est susceptible d’être inférieur (ou au moins équivalent) à celui qu’entraînerait la restriction du droit de réplique. Le fait d’autoriser les répliques présente l’avantage de garantir à toutes les parties la pleine possibilité de décrire la violation du Code faisant l’objet de la requête et de demander une mesure de redressement.
    

4. Retraits administratifs – Les modifications apportées à la règle 10.5 confèrent au Tribunal le pouvoir de traiter sur le plan administratif les demandes de retrait. La CODP ne s’oppose pas à cette mesure en soi. Toutefois, la règle a également été modifiée pour prévoir que tout dépôt d’une requête semblable « peut » être considéré comme un abus de procédure et être rejeté par le Tribunal. Mettre en garde les parties contre le retrait ne présente pas d’intérêt manifeste.

   Il existe des raisons légitimes pour lesquelles une partie peut choisir de retirer une requête sans que cela porte atteinte à son droit de représenter une requête à une date ultérieure (règlement, désignation de la mauvaise partie, etc.). Telle qu’elle est rédigée, la règle pourrait inciter les parties à suspendre des causes alors qu’elles devraient simplement être retirées sans préjudice et supprimées du rôle d’audience du Tribunal. En vertu de cette règle, une partie qui retire sa requête parce qu’elle a désigné la mauvaise partie risque également de voir sa prochaine requête rejetée sur le plan administratif.

   Si une partie retire sa requête et engage une nouvelle procédure de manière vexatoire ou abusive, son cas peut être traité individuellement. Les règles ne devraient pas constituer un fardeau qui empêche ou dissuade les requérants de retirer leur requête en bonne et due forme.
    

5. Comportement à l’audience – La règle 3.7 suivante a été ajoutée : « Il est attendu des parties qu’elles soient vêtues d’une manière professionnelle et appropriée pour une vidéoconférence, comme si l’audience se déroulait en personne. » Tout en reconnaissant la nécessité de signaler aux parties que le processus d’audience par vidéoconférence doit être pris au sérieux, la CODP estime que les termes utilisés pourraient dérouter ou impressionner les requérants vulnérables ou marginalisés, en particulier ceux qui ne sont pas représentés. De nombreux requérants ignorent ce qui constitue une tenue « professionnelle » ou « appropriée ». D’autres peuvent s’inquiéter du fait qu’ils ne disposent pas de la tenue « exigée ». De l’avis de la CODP, il serait préférable de mettre l’accent sur la conduite à tenir et la solennité de la procédure plutôt que sur les choix vestimentaires des parties. Il serait par exemple possible de reformuler cette règle en indiquant simplement : « Il est attendu des parties qu’elles se préparent pour les vidéoconférences et qu’elles s’y comportent comme si l’audience se déroulait en personne. »
    
6. Conférence relative à la cause pour les requêtes présentées par la Commission – Les modifications apportées à la règle 12.5 remplacent la tenue obligatoire d’une conférence relative à la cause dans un délai de 45 jours pour toutes les requêtes présentées par la CODP par une disposition moins contraignante. La règle 12.5 existe parce qu’il est reconnu que les requêtes présentées par la CODP sont, en vertu de l’art. 35 du Code, déposées « dans l’intérêt public », et parce qu’elles portent souvent sur des questions générales et systémiques nécessitant une orientation rapide du Tribunal pour garantir un résultat efficace. Cette garantie procédurale vise à assurer le traitement rapide des requêtes présentées dans l’intérêt public. Le caractère obligatoire de la règle 12.5 devrait être maintenu. Rien n’indique qu’il serait coûteux pour le Tribunal de maintenir cette règle.

   Le Tribunal a indiqué qu’il souhaite élargir le recours discrétionnaire aux conférences relatives à la cause pour toutes les requêtes. Bien qu’elle appuie cette approche, la CODP estime que la tenue obligatoire d’une conférence relative à la cause pour les requêtes présentées en vertu de l’art. 35 devrait être maintenue.
    

7. Observation d’une audience – D’après le projet de FAQ (« Comment observer une audience du TDPO ») fourni pour la consultation, les personnes souhaitant assister à une audience doivent en aviser le Tribunal sept jours à l’avance. Cette exigence apparaît trop contraignante pour le public. La Cour d’appel de l’Ontario demande actuellement aux participants qui souhaitent observer une audience par vidéoconférence d’en faire la demande 48 heures à l’avance. Le Tribunal devrait adopter un délai similaire.
    
8. Décision en l’absence de participation – Les modifications apportées à la règle 5.4 permettraient au Tribunal de trancher une requête de façon définitive (y compris de la rejeter) s’il n’est pas en mesure de joindre une personne ou si la personne ne répond pas à une demande du Tribunal dans un certain délai. Tout en reconnaissant la nécessité d’une décision définitive, la CODP estime que des garanties doivent être mises en place pour s’assurer que les parties ne sont pas injustement exclues d’une instance pour des raisons indépendantes de leur volonté. Dans le cadre de son passage à un mode de fonctionnement donnant la priorité au numérique, le TDPO devrait prendre des mesures pour s’assurer que l’omission d’une partie de répondre au Tribunal n’est pas due à des problèmes technologiques. Il convient de recueillir d’autres coordonnées (par exemple une adresse courriel) dès le début d’une requête et de les utiliser au moins une fois pour tenter de communiquer avec le requérant avant de prendre une décision définitive en l’absence de participation.
    
9. Option G dans le domaine de l’emploi – Sur la Formule 1, les requérants qui présentent une requête pour discrimination dans le domaine social de l’emploi doivent choisir parmi un ensemble fermé d’options décrivant leur relation avec l’intimé (par exemple employeur actuel ou ancien employeur). Cet ensemble fermé augmente le risque qu’un requérant ne puisse pas présenter sa requête si elle est liée à un autre type de relation, alors même qu’il serait finalement capable de démontrer qu’une telle relation relève de l’art. 5 du Code. Le Tribunal est invité à ajouter une catégorie « Autre » à cette liste, ou bien à la retirer totalement de la formule. La raison pour laquelle la relation dans le contexte de l’emploi doit être définie à partir d’une liste fermée alors que la formule ne comprend aucune liste de ce type pour décrire les relations en jeu dans les autres domaines sociaux n’est pas claire.

La CODP se félicite de l’invitation du TDPO à formuler des commentaires sur les propositions de modification des formules et des règles, ainsi que de son engagement continu dans le cadre de ce processus. La CODP serait heureuse d’approfondir ces points à la convenance du Tribunal.