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Le 28 septembre 2004
Je vous écris conformément à mon mandat en vertu du Code des droits de la personne de l’Ontario (le « Code ») pour souligner d’éventuels problèmes en matière de droits de la personne soulevés par les recommandations de la Commission des services policiers de Toronto (la « Commission ») concernant l’établissement d’un nouveau système de traitement des plaintes contre la police. Ces recommandations figurent dans le rapport intitulé Changes to the Complaints System – Final Recommendations et dans l’Addendum to the July 20, 2004 Report: Changes to the Complaints System – Final Recommendations.
En février 2003, la Commission ontarienne des droits de la personne (la « CODP ») a amorcé une enquête sur les effets du profilage racial. Un thème est ressorti de l’enquête, et c’est le manque de confiance à l’égard du processus actuel de traitement des plaintes relatives à la police. Les participants avaient l’impression qu’on les empêchait ou les décourageait de porter plainte. Ils disaient ne pas pouvoir se fier au processus en raison de son manque d’indépendance et parlaient souvent de situations où « c’est la police qui enquête sur la police ». Les personnes ayant déposé des plaintes étaient insatisfaites du résultat, ce qui n’avait fait qu’aggraver leur sentiment de méfiance et d’injustice.
Le Rapport d’enquête de la CODP, Un prix trop élevé : les coûts humains du profilage racial (copie ci-annexée), publié en décembre 2003, a donc recommandé entre autres que le mécanisme de traitement des plaintes contre la police soit modifié pour le rendre indépendant, accessible et efficace. La CODP est d’avis que le mécanisme de traitement des plaintes doit être fort, mais que certaines instances de discrimination ou de harcèlement peuvent justifier un recours à la Commission des droits de la personne. Elle estime donc qu’un nouveau processus de traitement des plaintes contre la police ne doit pas éliminer la compétence de la CODP dans ces instances.
À cet égard, la sixième recommandation de la Commission, portant sur l’autorité de régler les problèmes de discipline interne, les plaintes en vertu des droits de la personne et les procédures civiles à l’aide d’un processus unique, exhaustif, soulève des inquiétudes sur le plan des droits de la personne. Bien que l’élimination du recours à la CODP ne soit pas spécifiquement mentionnée dans la recommandation, elle est implicite dans les termes « processus unique, exhaustif » et dans la discussion qui précède la recommandation.
Tout en reconnaissant qu’il importe de réduire les procédures multiples, la CODP estime qu’on peut le faire en lui laissant l’autorité de recevoir les plaintes en vertu des droits de la personne relatives à la police, sous réserve de son pouvoir discrétionnaire de refuser de traiter une plainte s’il appert que celle-ci « pourrait ou devrait plutôt être traitée en vertu d'une autre loi », conformément à l’article 34 du Code. La jurisprudence a d’ailleurs reconnu l’importance de retenir la juridiction concurrente.
L’article 34 autorise la CODP à procéder au cas par cas lorsque :
- la personne qui dépose une plainte a eu un accès valable à une autre procédure
- l’autre procédure traite des questions de droit de la personne
- l’autre procédure comporte un processus semblable à celui de la Commission (i.e. pouvoirs d’enquête, pouvoir de prendre une décision ou d’émettre une ordonnance, une réparation)
- les problèmes de discrimination ont été traités d’une manière appropriée
- l’intérêt public exige la participation de la Commission.
Il arrive souvent que les droits de la personne soient soulevés dans plus d’un forum et la CODP traite couramment cette question :
- Les conflits entre propriétaires et locataires peuvent être portés devant le Tribunal du logement
- Les plaintes concernant la discrimination et le harcèlement aux lieux de travail syndiqués peuvent occasionner le dépôt d’un grief
- Les plaintes contre les membres des professions réglementées peuvent être déposées auprès de l’organe de réglementation (p. ex. l’Ordre des médecins et chirurgiens)
- Les plaintes contre la police peuvent être soumises au système de traitement des plaintes actuel des services policiers.
Selon nous, il n’y a aucune raison de ne pas assujettir un nouveau système de traitement des plaintes relatives à la police aux mêmes processus.
Par conséquent, nous croyons que la population ontarienne devrait avoir accès à un processus de traitement des plaintes contre la police indépendant, accessible et efficace, mais devrait pouvoir continuer à porter plainte devant la Commission des droits de la personne dans les circonstances appropriées. Une telle façon de procéder assure un équilibre approprié entre l’efficience et le traitement adéquat des questions de droit de la personne. Elle correspond également aux motifs impérieux justifiant le maintien de l’accès au processus de traitement des plaintes relatives aux droits de la personne de la Commission. Une discussion de ces motifs est présentée ci-après.
Statu quasi constitutionnel des droits de la personne
Les droits de la personne reçoivent une attention spéciale à cause de leur statut quasi constitutionnel. Le Code prévaut sur les autres lois et règlements, à moins que ces derniers ne précisent expressément qu’ils s’appliquent malgré le Code (art. 47 du Code) et, de cela, la CODP connaît très peu d’exemples : (1) les règlements pris en application du Code de la route empêchent la CODP de recevoir les plaintes à propos de l’âge, des exigences en matière d’audition et de vision relatives aux permis de conduire et (2) les dispositions de la Loi de 1999 sur la Société des loteries et des jeux de l’Ontario relatives à la participation des mineurs au système de loterie et aux jeux de hasard sont réputées ne pas constituer de la discrimination fondée sur l’âge.
D’autres lois ontariennes, cependant, confirment expressément l’application et la primauté du Code, notamment la Loi sur les services policiers qui stipule que les services de police doivent être dispensés compte tenu de l’importance de préserver les droits fondamentaux garantis par le Code des droits de la personne. Ce serait un point de vue inacceptable que les services policiers, dont le rôle est de protéger et de servir le public, empêchent les personnes qui déposent une plainte contre eux d’avoir accès à un processus dont toute la population ontarienne peut se prévaloir dans d’autres circonstances.
Obligations internationales
Par ailleurs, le Canada a une obligation internationale de protéger les droits de la personne car il a ratifié diverses conventions internationales, notamment la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale. Ces conventions soulignent expressément l’importance de protéger le public contre la discrimination par les organismes d’État, tels que la police, et obligent les États d’offrir, par le truchement des tribunaux ou autres institutions étatiques, une protection efficace contre les actes de discrimination et des réparations à cet égard.
Le Canada doit également respecter les Principes de Paris, document des Nations Unies qui énonce des normes internationales visant à assurer le bon fonctionnement des commissions des droits de la personne. Les principes suivants ont particulièrement rapport à toute proposition visant à empêcher la CODP de recevoir les plaintes contre les services policiers :
- que le mandat des commissions soit aussi vaste que possible
- que les commissions soient indépendantes, accessibles et redevables
- que les commissions aient des pouvoirs adéquats, et
- que les commissions se composent d’une variété de membres ayant des antécédents différents ainsi qu’un intérêt, une expertise ou une expérience particulière dans le domaine des droits de la personne.
Ces conventions internationales et les Principes de Paris imposent certains critères au Canada en tant qu’État membre des Nations Unies et, partant, aux provinces. Il n’est pas évident qu’un système unique de traitement des plaintes contre la police respecterait adéquatement ces critères internationaux.
L’intérêt public
La CODP est tenue de défendre l’intérêt public lorsqu’elle traite les plaintes qui lui sont soumises. Elle s’acquitte également de ce mandat en éduquant le public, en élaborant des politiques et en menant des consultations publiques.
En ce qui concerne les plaintes individuelles, la CODP ne peut proposer de médiation volontaire si l’intérêt public risque d’être compromis, ni approuver une entente conciliatoire entre les parties à moins que celle-ci ne prévoie des remèdes d’intérêt public. Elle tient également compte de l’intérêt public lorsqu’elle mène une enquête et décide si une plainte doit être déférée au Tribunal des droits de la personne de l’Ontario (le « Tribunal »). Lorsqu’une plainte est déférée au Tribunal, la CODP prend la direction active de l’affaire; elle doit, notamment, agir dans l’intérêt public durant la procédure et, s’il y a eu discrimination, au moment de proposer une réparation.
L’interdiction de recevoir des plaintes contre la police pourrait compromettre la capacité de la CODP de traiter efficacement les questions d’intérêt public liées au domaine judiciaire. Par conséquent, l’accès continu à la CODP est essentiel à la protection de l’intérêt public.
Remèdes
La sixième recommandation de la Commission propose que les pouvoirs réparateurs du nouvel organisme d’examen indépendant se limitent aux pouvoirs de compensation d’un juge de la Cour supérieure.
Or, les pouvoirs réparateurs du Tribunal vont au-delà de la compensation. Outre les dommages pécuniaires, le Tribunal peut ordonner toute mesure requise pour assurer la conformité au Code, aussi bien en fonction de la plainte qu’au regard des pratiques futures. Elle peut, notamment, ordonner une surveillance continue des pratiques et la présentation d’excuses par la partie intimée, une formation du personnel et l’élaboration de politiques en matière de droits de la personne. La CODP peut participer à la mise en œuvre ou à la surveillance de ces remèdes d’intérêt public.
En elle-même, la compensation n’est pas un remède qui traite adéquatement les enfreintes aux droits de la personne passées et futures mettant en cause les services policiers. Qui plus est, elle ne respecterait pas l’objet du Code, à savoir placer la partie plaignante dans la position qu’elle aurait occupée si l’enfreinte au Code n’avait pas eu lieu et encourager le respect des droits de la personne dans les pratiques futures.
Expérience et expertise en droits de la personne
La CODP n’a pas le monopole de la capacité de comprendre et d’appliquer le Code, la jurisprudence sur les droits de la personne et les politiques en matière de droits de la personne. Toutefois, elle possède une expérience et expertise poussée en traitement des questions de droit de la personne.
Il n’est pas évident qu’un organisme principalement axé sur le maintien de l’ordre aura les connaissances requises pour traiter toutes les questions de droit de la personne mettant en cause les forces policières. Or, la première recommandation de la Commission fait référence à la nécessité d’inclure des représentants des services policiers et des représentants n’appartenant pas aux forces policières, mais omet de mentionner la représentation d’experts en droits de la personne.
Compte tenu du rôle de la CODP dans la protection des droits de la personne en Ontario, il est tout à fait logique qu’elle retienne la compétence de recevoir les plaintes contre la police. En outre, nous recommandons que les personnes engagées dans tout nouveau mécanisme de traitement des plaintes, à quelque niveau que ce soit, reçoivent une formation en droits de la personne.
Norme de preuve
La cinquième recommandation de la Commission nous inquiète également. Elle affirme que la norme de preuve utilisée lors d’une audience disciplinaire devrait être souple et osciller entre une preuve claire et convaincante et la prépondérance des probabilités, selon la gravité de la présumée inconduite.
Étant donné que la norme de preuve devant le Tribunal est la prépondérance des probabilités, vu la nature réparatrice de la législation sur les droits de la personne, la CODP maintient que les plaintes en vertu des droits de la personne relatives à la police ne peuvent être assujetties à une norme de preuve différente, plus stricte que les autres plaintes en vertu des droits de la personne.
Enfin, la CODP tient à exprimer son soutien à l’égard de la deuxième recommandation, à savoir que le système de traitement des plaintes s’applique également aux personnes qui exercent des pouvoirs quasi policiers et que le public pourrait confondre avec des agents de police, p. ex. les employés des agences privées de sécurité.
Durant l’enquête de la CODP sur le profilage racial, certains participants ont décrit des expériences mettant en cause des agents de sécurité privés, lesquelles ont parfois mené à une contrainte matérielle et à une participation subséquente de la police. La non-réglementation des agents de sécurité privés inquiète énormément la CODP et les mesures recommandées dans le Rapport d’enquête s’adressent, le cas échéant, aux fournisseurs de services d’agent de sécurité privé.
J’espère que cet exposé vous sera utile lors de l’examen des recommandations de la Commission et de l’étude plus générale du système de plaintes contre la police. Je crois que le processus que vous avez entamé est un premier pas essentiel au renforcement de la confiance du public et à la création d’un système de traitement des plaintes relatives à la police indépendant, accessible et efficace. Si vous avez des questions concernant cet exposé ou les travaux de la CODP, n’hésitez pas à communiquer avec moi.
Signature originale par
Keith C. Norton, c.r., B.A., LL.B.
Commissaire en chef