Mémoire de la CODP concernant l’examen législatif de la Loi de 2005 sur l’accessibilité pour les personnes handicapées de l’Ontario (LAPHO) réalisé en 2013-2014

Mémoire de la Commission ontarienne des droits de la personne concernant
l’examen législatif de la Loi de 2005 sur l’accessibilité pour les personnes handicapées
de l’Ontario (LAPHO) réalisé en 2013-2014

Juin 2014

La Commission ontarienne des droits de la personne (CODP) présente ce mémoire dans le cadre du second examen législatif indépendant de la Loi de 2005 sur l’accessibilité pour les personnes handicapées de l’Ontario (LAPHO). Conformément au mandat que lui confère le paragraphe 29 (c) du Code des droits de la personne de l’Ontario, la CODP prend position et fait des recommandations en vue de prévenir et d’éliminer les pratiques discriminatoires, y compris les obstacles auxquels font face les personnes handicapées. De façon constante, le handicap est le motif de discrimination le plus fréquemment cité dans plus de 50 p. 100 des requêtes déposées auprès du Tribunal des droits de la personne de l’Ontario[1].

Le but de l’examen législatif est de déterminer les progrès accomplis par la province pour atteindre l’objectif de la LAPHO consistant à rendre l’Ontario accessible d’ici à 2025. Bien que des avancées importantes aient été réalisées avec l’entrée en vigueur de nouvelles normes réglementaires en vertu de la LAPHO, il reste encore beaucoup à faire pour que l’accessibilité devienne une réalité pour les personnes handicapées de l’Ontario.

Harmoniser les lois

Dans son mémoire de 2009 sur le premier examen législatif de la LAPHO, la CODP a préconisé une meilleure harmonisation entre la LAPHO et le Code des droits de la personne de l’Ontario, ainsi que d’autres lois incluant le règlement pris en application du Code du bâtiment de l’Ontario[2]. Le rapport du premier examen de la LAPHO, publié en 2010[3], de même que la réponse du gouvernement[4], reconnaissent la nécessité d’étudier les possibilités d’harmonisation des lois.

L’harmonisation consiste à faire en sorte que les normes d’accessibilité ou les règlements connexes adoptés en vertu de la LAPHO, du règlement pris en application du Code du bâtiment de l’Ontario ou d’autres lois soient systématiquement élaborés et interprétés en fonction des obligations légales prévues par le Code des droits de la personne, qui prévaut généralement sur les autres lois de l’Ontario. Ceci signifie que tout le monde doit comprendre le rapport de complémentarité qui existe entre ces lois.

La LAPHO et le règlement pris en application du Code du bâtiment de l’Ontario établissent des normes minimales d’accessibilité afin de prévenir les obstacles dès le départ pour le plus grand nombre de personnes possible. En plus de ces exigences, tous les organismes, quels que soient leur catégorie, leur taille ou l’échéancier établi par les règlements pris en application de la LAPHO, ont l’obligation concomitante, immédiate et continue, aux termes du Code des droits de la personne, de répondre aux demandes individuelles d’adaptation ainsi que d’étudier et de fournir des solutions dans les plus brefs délais, à moins de préjudice injustifié.

La CODP recommande que l’obligation concomitante de répondre aux besoins individuels, à moins de préjudice injustifié, aux termes du Code des droits de la personne, soit explicitement reconnue dans les règlements pris en application de la LAPHO et dans les guides connexes, ainsi que dans les autres ressources et initiatives éducatives.

Certains progrès ont été réalisés pour améliorer l’harmonisation en réponse à la demande de la CODP. Le paragraphe 1 (2) du règlement intitulé « Normes d’accessibilité intégrées » (règlement NAI), pris en application de la LAPHO en 2011, stipule ce qui suit : « Les exigences des normes énoncées dans le présent règlement ne remplacent pas les exigences établies en vertu du Code des droits de la personne ni ne s’y substituent. Ces normes ne limitent pas non plus les obligations à l’égard des personnes handicapées que prévoit tout autre texte législatif »[5].

La recommandation formulée par la CODP en 2011 afin d’élargir les exigences en matière de formation prévues par le règlement NAI pour inclure les obligations connexes aux termes du Code des droits de la personne a également été adoptée en vertu de l’article 7 de la version finale du règlement NAI[6].

Par la suite, la CODP a travaillé en partenariat avec la Direction générale de l’accessibilité pour l’Ontario et le Service des programmes d’études Canada afin d’élaborer le module de formation en ligne intitulé « Travailler ensemble : Le Code des droits de la personne de l’Ontario et la LAPHO », qui a été lancé en 2013[7]. La CODP et la Direction générale de l’accessibilité pour l’Ontario ont également proposé un certain nombre de présentations communes pour aider des organismes comme l’Association des professionnels en ressources humaines à comprendre leurs obligations aux termes des deux lois.

La CODP recommande que le paragraphe 1 (2) et l’article 7 du règlement NAI, portant respectivement sur la primauté du Code et sur la nécessité d’une formation sur les dispositions du Code relatives aux personnes handicapées, s’appliquent également aux organismes et à chaque personne ayant des obligations aux termes du règlement intitulé « Normes d’accessibilité pour les services à la clientèle ».

Comme indiqué dans un mémoire précédent[8], la CODP recommande que certaines exigences générales prévues par le règlement NAI, concernant notamment l’approvisionnement, la planification du recensement et de la suppression des obstacles, l’établissement de rapports ainsi que les pénalités en cas de non-conformité, s’appliquent aux organismes ayant des obligations en vertu des dispositions relatives à l’accessibilité du règlement pris en application du Code du bâtiment de l’Ontario.

Comme indiqué dans des mémoires précédents[9], la CODP recommande aussi que les règlements pris en application de la LAPHO respectent les principes suivants relatifs aux droits de la personne en matière d’accessibilité, et ce, afin de contribuer à orienter l’interprétation générale des normes :

• prévoir une conception universelle/inclusive;
• ne pas créer de nouveaux obstacles;
• repérer et supprimer les obstacles existants;
• favoriser l’intégration et non la ségrégation;
• fournir des mesures provisoires ou les meilleures solutions de rechange disponibles lorsqu’il est impossible (pour l’instant) d’offrir une adaptation idéale ou une pleine adaptation;
• atteindre des résultats de façon progressive en optimisant les ressources disponibles; et, dans le même temps,
• prendre en compte les besoins individuels et y répondre à moins de préjudice injustifié en étudiant des solutions dans le cadre d’un processus coopératif qui assure le plus haut degré de confidentialité et de respect.

Renforcer les normes

Bien qu’un certain nombre des normes soient prescriptives et imposent des objectifs et des délais, beaucoup établissent des exigences vagues ou insuffisantes.

Certaines normes s’appliquent uniquement « sur demande » et non à l’avance. Les processus de rétroaction établis par les Normes d’accessibilité pour les services à la clientèle, de même que les plans de gestion des situations d’urgence et les autres documents prévus par le règlement NAI, doivent uniquement être mis à disposition dans des formats électroniques prêts à être convertis sur demande. L’exigence du règlement NAI imposant aux employeurs de répondre aux demandes d’adaptation pendant la phase de recrutement est appliquée de façon échelonnée par catégorie d’organisme dans le cadre d’un processus qui se poursuivra jusqu’en 2017.

Bien que conformes au Code des droits de la personne, les exigences minimales « sur demande » ne permettent pas de faire progresser les normes et peuvent même, dans certains cas, porter atteinte à l’obligation légale de répondre aux demandes individuelles dans les plus brefs délais à moins de préjudice injustifié.

Les exigences concernant l’approvisionnement accessible, les guichets et les sites intranet sont insuffisantes voire inexistantes pour les organismes du secteur privé. Aucune exigence relative aux sites Web accessibles ne s’applique aux organismes comptant moins de 50 employés. Les dispositions en matière d’emploi ne s’appliquent pas aux bénévoles et aux travailleurs non rémunérés, même si ceux-ci sont couverts par le Code des droits de la personne.

Il n’existe aucune exigence relative aux taxis accessibles. Il incombe uniquement aux municipalités de mener des consultations pour fixer la proportion de taxis accessibles dans leur collectivité et de rendre compte des progrès accomplis.

Les exigences en matière de sous-titrage en direct et d’audio-description pré-enregistrée concernent uniquement le gouvernement. En outre, il n’existe aucune norme visant le sous-titrage codé pour les malentendants dans les salles de cinéma, malgré les dispositions positives prises par le Tribunal des droits de la personne de l’Ontario pour régler une plainte concernant cette question[10].

D’autres normes font l’objet de problèmes d’harmonisation au sein d’un même règlement. Aux termes du règlement pris en application du Code du bâtiment de l’Ontario, des travaux de rénovation importants effectués dans un espace d’un bâtiment n’entraînent pas nécessairement de respecter des exigences d’accessibilité dans cet espace ou dans un autre espace, par exemple s’il n’existe pas de voie de déplacement sans obstacle reliant un espace à l’autre. De même, il est possible de construire un parc de stationnement sans satisfaire aux normes d’accessibilité s’il n’existe pas de chemin sans obstacle reliant le parc à un bâtiment comprenant une entrée accessible aux personnes handicapées. Ceci contrevient au principe consistant à ne pas créer de nouveaux obstacles[11].

Certaines normes incluent des exceptions, signalées par les expressions « sauf si cela n’est pas matériellement possible » ou « faisable », par exemple pour les stationnements accessibles où les exigences ne peuvent pas être respectées en raison de la présence de parcomètres, de bordures ou d’éléments d’aménagement paysager, et pour les lieux comprenant des éléments du patrimoine culturel et naturel.

La CODP recommande que, dans les guides et les autres ressources et initiatives éducatives qui interprètent les exceptions et les autres restrictions prévues par la LAPHO ou le règlement pris en application du Code du bâtiment de l’Ontario, une explication soit également fournie sur les principes relatifs aux droits de la personne en matière de conception inclusive et de prévention des nouveaux obstacles, de même que sur l’obligation d’accommodement à moins de préjudice injustifié prescrite par le Code des droits de la personne.

Supprimer les obstacles existants

Le paragraphe 6 (6) de la LAPHO stipule que les normes établies par règlement doivent inclure des mesures visant à supprimer les obstacles existants et non uniquement à prévenir l’apparition de nouveaux obstacles[12].

À ce jour, le fait que très peu de normes réglementaires exigent la suppression des obstacles existants constitue leur principale lacune. Les normes mettent surtout l’accent sur la prévention des nouveaux obstacles à l’avenir, ce qui est certes nécessaire, mais aussi inadéquat pour rendre l’Ontario accessible d’ici à 2025.

À titre d’exemple, depuis juillet 2011, les fournisseurs de services de transport en commun ne peuvent plus faire l’acquisition de véhicules de transport inaccessibles. Toutefois, ils ne sont pas tenus d’adapter ou de remplacer les véhicules existants qui ne sont pas accessibles. Seule l’usure des véhicules permettra d’assurer l’accessibilité. Même si tous les véhicules devront, à terme, être remplacés, il est possible que ceux qui ont été achetés récemment, avant juillet 2011, soient encore en usage après 2025.

De même, les normes d’accessibilité du règlement pris en application du Code du bâtiment de l’Ontario et les autres dispositions prévues par le règlement NAI, par exemple pour les sentiers récréatifs, les voies de déplacement extérieures, les places de stationnement et les aires de jeu, s’appliquent uniquement aux nouvelles constructions et aux travaux de réaménagement. Il n’est pas obligatoire d’adapter les bâtiments ou les aménagements extérieurs comme les voies d’accès et les signaux de passage pour piétons, etc. Ces éléments peuvent donc rester inaccessibles pendant de nombreuses années jusqu’à ce que des travaux de réfection importants soient requis.

À maintes reprises, la CODP a fait part de ses préoccupations concernant la nécessité de s’attaquer aux obstacles existants. La recommandation de 2011 de la CODP, préconisant d’inclure au minimum des exigences en matière de planification du recensement et de la suppression des obstacles, a été adoptée en vertu de l’alinéa 4 (1) a) de la version finale du règlement NAI[13]. Cette disposition exige que le gouvernement de l’Ontario, l’Assemblée législative, les organisations désignées du secteur public et les grandes organisations établissent, mettent en œuvre, tiennent à jour et documentent un plan d’accessibilité pluriannuel qui décrit sommairement leur stratégie pour, d’une part, prévenir et supprimer les obstacles et, d’autre part, satisfaire aux exigences que leur impose ce règlement. Ceci contribuera à déterminer quels sont les obstacles existants et devrait normalement favoriser leur suppression. Malheureusement, le règlement NAI n’impose toujours pas concrètement de supprimer les obstacles existants.

La CODP recommande que les exigences prescrites par l’alinéa 4 (1) a) du règlement NAI relativement à la planification du recensement et de la suppression des obstacles s’appliquent aussi aux organismes privés de plus petite taille, ainsi qu’aux organismes ayant des obligations aux termes des Normes d’accessibilité pour les services à la clientèle.

Comme indiqué dans des mémoires précédents, la CODP recommande aussi que les normes incluent davantage d’exigences d’« adaptation » afin de supprimer les obstacles existants.

À titre d’exemple, dans son mémoire de 2013 sur les modifications proposées aux exigences d’accessibilité du règlement pris en application du Code du bâtiment de l’Ontario[14], la CODP a suggéré que les « chaînes de restaurant de taille moyenne ou de grande taille devraient se voir imposer des travaux de modernisation prévoyant l’introduction progressive d’au moins une toilette accessible universelle le long d’une voie de déplacement sans obstacle conduisant à une entrée principale accessible ».

Il existe d’autres stratégies permettant de supprimer progressivement les obstacles au fil du temps. Les priorités et les délais prescrits pour supprimer les obstacles pourraient être établis au niveau organisationnel en fonction des résultats de l’exigence relative à la planification du recensement et de la suppression des obstacles prescrite par l’alinéa 4 (1) a) du règlement NAI. Des priorités ciblées visant la suppression des obstacles pourraient aussi être fixées directement et de façon plus globale en élaborant des normes spécifiques avec la contribution des personnes handicapées.

Les exigences de suppression des obstacles pourraient être adaptées au moyen d’une exception provisoire qui s’appliquerait en cas de préjudice injustifié si l’organisme concerné peut démontrer que le coût est prohibitif ou que des facteurs liés à la santé et à la sécurité entrent en ligne de compte. Durant cette période intermédiaire, les meilleures solutions de rechange disponibles resteraient envisageables.

Bien qu’il puisse être approprié d’assujettir les exigences de suppression des obstacles à une exception en cas de préjudice injustifié, aucun délai ni aucune dispense ne devrait entraîner la création de nouveaux obstacles. À titre d’exemple, depuis juillet 2011, le règlement NAI n’autorise plus l’achat de véhicules de transport inaccessibles. De même, le règlement pris en application du Code du bâtiment de l’Ontario exige que les nouvelles constructions et les travaux de rénovation importants respectent les normes d’accessibilité actuelles. Il n’existe aucune exception en cas de préjudice injustifié pour les exigences de ce type, et il faut qu’il en soit toujours ainsi.

Les exigences de suppression des obstacles, les stratégies, les plans, les fonds dédiés et les mesures incitatives visant les organismes ayant moins de moyens, de même que le suivi des progrès réalisés et la production de rapports connexes, sont autant d’éléments essentiels pour réussir à rendre la province accessible d’ici à 2025.

Appliquer la loi de façon plus transparente

Les Normes d’accessibilité pour les services à la clientèle et les Normes d’accessibilité intégrées sont désormais en vigueur depuis plusieurs années. Un certain nombre des délais prescrits sont arrivés à échéance, notamment l’obligation pour un organisme de rendre compte des progrès accomplis.

Des organismes tels que l’AODA Alliance se sont inquiétés de l’inefficacité des stratégies de surveillance de la conformité et d’application de la loi[15].

La CODP recommande au gouvernement, d’une part, d’adopter des pratiques beaucoup plus transparentes vis-à-vis de son plan et de ses stratégies de conformité, du niveau de conformité des organismes tenus de se conformer aux normes réglementaires, notamment à l’exigence de planification du recensement et de la suppression des obstacles existants prescrite par le règlement NAI, ainsi que des mesures prises pour faire appliquer la loi, et, d’autre part, de publier en conséquence des données d’ensemble annuelles par catégorie d’organismes tenus de se conformer.

La CODP recommande de modifier les règlements pris en application de la LAPHO de façon que :

• l’exigence actuelle relative au processus de rétroaction/dépôt de plaintes prescrite dans l’article 7 des Normes d’accessibilité pour les services à la clientèle s’applique également en vertu des Normes d’accessibilité intégrées;
• les organismes soient tenus de rendre publiques des données d’ensemble sur le nombre et la nature des plaintes qu’ils reçoivent et sur l’état de leur règlement.

À titre d’exemple, cette approche serait efficace pour régler une affaire récente qui a été abordée dans les médias. Certains passagers des transports en commun qui se déplacent en fauteuil roulant ont porté plainte auprès de la Commission de transport de Toronto (CTT) car ils éprouvent des difficultés pour sortir des wagons de métro qui ont été achetés récemment[16]. Le règlement NAI exige que tous les nouveaux véhicules de transport en commun soient accessibles. Dans le cadre de la modification recommandée ci-dessus, les organismes comme la CTT seraient tenus de rendre compte publiquement de la nature de ces plaintes ainsi que des mesures prises pour résoudre le problème et satisfaire aux exigences du règlement.

De même, la CODP recommande au gouvernement de publier des données d’ensemble sur la conformité aux dispositions relatives à l’accessibilité du règlement pris en application du Code du bâtiment de l’Ontario et sur leur application.

Le fait d’informer davantage le public sur les mesures prises par les organismes pour recenser, supprimer et prévenir les obstacles et pour traiter les plaintes, ainsi que sur les stratégies adoptées par le gouvernement pour appliquer les normes, aidera l’ensemble des organismes à faire preuve de créativité et à respecter leurs obligations aux termes de la LAPHO et du Code des droits de la personne.

Accroître la sensibilisation du public et le soutien offert

La CODP reconnaît que la Direction générale de l’accessibilité pour l’Ontario a largement contribué à promouvoir la conformité aux règlements pris en application de la LAPHO. Dans le même temps, il est essentiel que le gouvernement assume un rôle de leadership plus important.

La CODP recommande au gouvernement de définir de nouvelles stratégies pour accroître la sensibilisation du public à la LAPHO et le soutien offert, notamment par le biais de la promotion, de l’éducation et de la formation, et ce, en collaboration avec les écoles professionnelles et de métiers, les organismes d’accréditation, les associations, etc.

Comme indiqué dans son rapport « Parce qu’on importe »[17], la CODP recommande au gouvernement :

• de consulter des personnes ayant des troubles de santé mentale ou qui sont aux prises avec des dépendances afin de déterminer dans quelle mesure les normes actuelles prescrites par la LAPHO répondent à leurs besoins;
• d’élaborer des soutiens supplémentaires afin de montrer aux organismes tenus de se conformer comment les exigences prescrites par la LAPHO s’appliquent aux personnes ayant des troubles de santé mentale ou qui sont aux prises avec des dépendances.

La CODP demande au gouvernement de mettre en œuvre la recommandation formulée dans le rapport du premier examen de la LAPHO[18], préconisant de créer un cadre provincial sur l’accessibilité qui permettrait de fixer des objectifs et des attentes afin de réaliser la vision de la LAPHO, ainsi que de définir des principes et des critères fondamentaux pour élaborer et évaluer les normes.

Ce cadre provincial devrait également inclure des outils et des procédures permettant de s’assurer que la LAPHO, les dispositions relatives à l’accessibilité du règlement pris en application du Code du bâtiment de l’Ontario et le Code des droits de la personne sont pris en compte et appliqués de façon satisfaisante dans le cadre de l’examen, de l’élaboration, de la révision et de la mise en œuvre de la législation, des politiques et des programmes, mais aussi de la signature des contrats et de l’investissement de fonds publics au sein des organismes gouvernementaux et du secteur public.

La mise en place d’un cadre provincial serait conforme à la résolution de l’Association canadienne des commissions et conseil des droits de la personne, que la CODP a approuvée à titre de membre et qui appelle tous les ordres de gouvernement à définir des initiatives et à élaborer des plans prioritaires décrivant la façon dont ils rempliront leurs obligations aux termes de la Convention relative aux droits des personnes handicapées[19], notamment en vertu de l’article 9 sur l’accessibilité[20].

Ce cadre provincial pourrait également permettre de définir des priorités à court et à long terme, y compris des domaines pouvant faire l’objet de normes supplémentaires.

Élaborer des normes supplémentaires

Même s’il reste encore beaucoup à faire en termes de conformité et de promotion, les cinq premiers domaines visés par les normes – les services à la clientèle, l’information et les communications, l’emploi, le transport et le milieu bâti – sont désormais réglementés et feront l’objet d’examens périodiques. Il est temps de réfléchir à la suite.

La CODP recommande au gouvernement de commencer à solliciter le point de vue du public quant aux autres domaines prioritaires pouvant faire l’objet de nouvelles normes réglementaires aux termes de la LAPHO.

De nouvelles normes réglementaires pourraient être envisagées dans les domaines suivants (sans ordre de priorité particulier) :

• Normes relatives à la qualité de l’air similaires à celles qui ont été proposées par l’ancien Comité d’élaboration des normes d’accessibilité au milieu bâti en 2009 afin de répondre aux besoins des personnes ayant un handicap environnemental[21]
• Normes relatives au sous-titrage et à l’audiovision pour les salles de cinéma et les distributeurs de films exerçant leurs activités en Ontario
• Normes d’accessibilité visant le système d’éducation, les services de soins de santé et le logement (tel que recommandé par l’AODA Alliance)
• Normes d’accessibilité visant à faciliter la participation aux activités sportives et de loisirs
• Normes visant des élections accessibles, notamment dans les domaines suivants : accessibilité des bureaux de circonscription et des salles de réunion, ainsi que des bureaux de vote et des bureaux du directeur du scrutin; vote par Internet et vote par téléphone; accessibilité des débats entre tous les candidats[22]
• Normes de santé et de sécurité psychologiques en milieu de travail[23]
• Autres domaines/éléments/installations pouvant faire l’objet de normes qui ont été proposées par l’ancien Comité d’élaboration des normes d’accessibilité au milieu bâti, par exemple l’entretien des bâtiments, le contraste, la couleur, les reflets, l’acoustique, l’éclairage, l’emplacement du mobilier, les bureaux sur le lieu de travail, les cafétérias, les bibliothèques, les salles d’audience, les scènes, les balcons, les terrasses, les porches, les boîtes aux lettres, les parcs d’attraction, les centres de conditionnement physique, etc.[24]

L’élaboration de nouvelles normes ne doit jamais engendrer de nouveaux obstacles ou constituer un recul par rapport aux progrès déjà réalisés. Les nouvelles normes doivent représenter une avancée claire et importante par rapport au statu quo. Les normes doivent correspondre aux pratiques et aux caractéristiques les plus récentes, or il est inévitable que celles-ci évoluent, s’améliorent et nécessitent d’être réexaminées et révisées à intervalles réguliers. D’un autre côté, il ne faut pas que ceci serve d’excuse pour s’abstenir d’inclure de nouvelles normes dans la réglementation.