Les obstacles systémiques à des autorités policières représentatives au plan racial

Publication : Décembre 2004

(Veuillez noter que les opinions exprimées dans les articles sont celles des auteurs et ne reflètent pas nécessairement celles de la Commission des droits de la personne de l'Ontario.)

par Fo Niemi

Fo Niemi est directeur administratif du Centre de recherche-action sur les relations raciales (CRARR), situé à Montréal. Membre de la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse du Québec de 1991 à 2003, il a également siégé à des comités et des conseils d’administration d’organismes tels que la Gendarmerie royale du Canada, la Fondation canadienne des relations raciales et le Conseil canadien des normes de la radiotélévision.

Résumé analytique

Le présent article montre que, par suite des pressions exercées par le public en bonne partie, les autorités policières ont réglé le problème de discrimination systémique en accordant une plus grande priorité à des objectifs quantitatifs de représentation. Toutefois, en mettant l’accent sur les postes de premier échelon, la plupart de ces efforts d’équité en matière d’emploi ont négligé la question de la ségrégation professionnelle et les autres obstacles à l’avancement et à l’intégration, comme le harcèlement racial.

Au cours des deux dernières décennies, cinq développements nationaux importants ont influencé le débat sur des autorités policières représentatives au plan racial:

• La constitutionnalisation de la Charte canadienne des droits de la personne, qui a contribué à protéger des programmes d’action positive contre des contestations judiciaires de l’égalitarisme.
• La parution de L’Égalité, ça presse!, le rapport du Comité spécial sur la participation des minorités visibles à la société canadienne (1983)^[2], qui a « nationalisé » le concept de minorités visibles et le besoin impératif d’avoir des autorités policières et des institutions juridiques représentatives au plan racial.
• La tenue d’une conférence nationale sur le maintien de l’ordre dans une société multiraciale et multiculturelle, par l’Association canadienne des chefs de police (1984), qui a créé un consensus, bien que fragile, parmi les chefs de police à travers le Canada sur l’importance des relations inter-raciales positives de la police et de services de police représentatifs.
• La parution du rapport de la Commission d’enquête sur l’égalité en matière d’emploi (1984)^[3], qui a formalisé le concept d’équité en emploi dans les politiques publiques canadiennes.
• Une série de fusillades policières fatales impliquant des hommes autochtones ou issus de minorités raciales dans différentes villes, qui ont ébranlé l’opinion publique et forcé les autorités à créer de nombreuses enquêtes publiques, et même des mesures d’équité institutionnelle.
• L’adoption par le gouvernement canadien de la Loi sur l’équité en matière d’emploi, en 1986, qui a établi un fondement national aussi bien social que légal, à partir duquel des mesures ont pu être mises en place dans la plupart des gouvernements et des organisations pour assurer leur représentativité et leur sensibilité au sein d’une population changeante.

Les services de police en Ontario

Malgré le recul qu’on a connu en Ontario au milieu des années 1990, causé par la « Révolution du bon sens », en vertu de laquelle l’équité en matière d’emploi a été systématiquement absente dans les lois provinciales, il est admis par la majorité des administrateurs de police et des autorités politiques responsables, qu’un service de police multiculturel, multiracial et diversifié « fait du sens », au nom de l’efficacité dans la prestation des services et des bonnes relations communautaires ou publiques.

Conséquemment, les procédures et les critères conventionnels relatifs à l’emploi dans la police ont été progressivement remplacés, à mesure qu’ils étaient perçus comme des obstacles qui avaient, directement ou défavorablement, une incidence sur les membres des minorités raciales et des communautés autochtones. Parmi ces obstacles, mentionnons ceux-ci:

• les exigences relatives à la citoyenneté canadienne;
• les exigences relatives à la taille et au poids;
• la crédibilité, les vérifications et les antécédents requis;
• des tests de sélection culturellement tendancieux;
• une image négative, la peur et une méfiance qui décourageaient les membres de minorités raciales ou ethniques et les Autochtones à se joindre à la profession policière ou aux services de police;
• un bassin de sélection restreint causé par l’exigence d’une formation préalable en techniques policières (comme au Québec), où les mêmes critères d’emploi existent.

En raison principalement de plaintes concernant les droits de la personne, d’enquêtes publiques et d’autres pressions publiques, ces procédures et ces critères conventionnels ont été graduellement corrigés.

Par exemple:

• Pour éviter un bassin de sélection restreint de recrues policières, dans lequel les minorités et les Autochtones sont sous-représentés, un autre mode de sélection ou des mesures d’emploi accélérées sont maintenant établis pour permettre à plus de candidats ayant des connaissances pertinentes en sciences sociales d’être sélectionnés, orientés vers des académies de police pour recevoir une formation, puis embauchés après l’obtention de leur diplôme.
• Les jurys de sélection de candidats lors des entrevues sont plus diversifiés afin d’inclure des civils issus de groupes sous-représentés.
• Des campagnes proactives de sensibilisation, communautaires et publicitaires, sont conçues pour attirer l’attention des membres de groupes visés par l’équité en matière d’emploi et pour surmonter les images négatives des services de police.
• Les résidants permanents sont autorisés à suivre une formation préalable à l’emploi durant le processus de leur demande de citoyenneté.

Obstacles persistants

Bien que les efforts déployés en matière d’équité aient conduit à un plus grand nombre de membres de minorités raciales embauchés au sein des services de police, de sérieux obstacles d’exclusion et de discrimination demeurent. Le dépôt de poursuites civiles devant des tribunaux et des commissions des droits de la personne a contribué à identifier au moins six obstacles qui doivent être surmontés pour résoudre la question du racisme systémique dans l’embauche au sein des corps policiers^[4]:

1. un accent mis presque exclusivement sur les emplois de premier échelon au détriment de l’intégration, de la promotion et de la diversité des employés civils;
2. les ghettos d’emploi;
3. le harcèlement racial en milieu de travail;
4. le soutien du superviseur comme condition de promotion;
5. les exigences en matière de sécurité; et
6. le manque de soutien du syndicat policier.

1. Un accent mis sur les emplois de premier échelon

Souvent, l’équité en matière d’emploi se limite au recrutement et à l’embauche, c’est-à-dire à l’augmentation du nombre de candidats à des postes de premier échelon, dans le but d’atteindre des objectifs quantitatifs, au détriment d’une représentation équitable à tous les niveaux organisationnels. Conséquemment, le roulement du personnel et la ségrégation professionnelle sont souvent négligés et sous-déclarés. Une mosaïque verticale raciale existe toujours dans de nombreux services de police, malgré deux décennies d’équité en matière d’emploi.

Puisque la dérogation est souvent un indicateur du rendement général d’une organisation en matière d’équité, une vérification publique ou externe du rendement d’un service de police en matière d’équité ne devrait plus reposer uniquement ou principalement sur des nombres aux niveaux de la sélection et de l’embauche. On devrait aussi examiner minutieusement la représentation globale de la main-d’œuvre interne, incluant les employés civils, puisqu’un des objectifs fondamentaux de l’équité en matière d’emploi est de changer les normes et les valeurs conventionnelles au sein de l’organisation.

2. Les ghettos d’emploi

Encore aujourd’hui, il est bien connu que la plupart des policiers d’origine autochtone ou issus de minorités (sans compter les femmes) se retrouvent principalement dans les services d’ordre. Peu d’entre eux occupent des postes de niveau supérieur (sergent, enquêteur, lieutenant, inspecteur et surintendant), ou dans des secteurs spécialisés, plus prestigieux ou de pouvoir, comme les affaires internes, la lutte contre les stupéfiants ou le crime organisé.

La plupart des efforts investis dans l’équité tendent à ignorer les obstacles à la conservation du personnel ou à l’avancement professionnel, des facteurs qui jouent un rôle important dans le contrôle de l’accès à une influence tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’organisation. Ainsi donc, des questions de représentation qualitative doivent être soulevées, puisque les données quantitatives masquent souvent, et même perpétuent, l’existence d’une ségrégation professionnelle fondée sur la race.

Pour cette raison, les enquêteurs des droits de la personne qui examinent des causes de discrimination dans l’emploi doivent accepter moins facilement les arguments des employeurs ou des données globales sur l’équité fondées principalement sur le niveau de recrutement, en tant que défense légitime ou justification d’une non-discrimination. Il pourrait aussi leur être utile d’avoir des connaissances sur la culture paramilitaire et hiérarchique, ainsi que sur le plafond invisible en matière d’avancement professionnel dans la culture policière.

3. Le harcèlement racial

Une fois embauché, un constable autochtone ou issu d’une minorité raciale fait son entrée dans la vie quotidienne d’une organisation policière et d’une culture reconnues historiquement comme étant la chasse gardée des hommes de race blanche chrétiens et hétérosexuels. Dans les organisations policières, il existe un « mur du silence » derrière lequel certaines règles ne peuvent pas être transgressées, comme contester l’autorité ou porter plainte contre un collègue pour le non-respect de la déontologie policière ou de droits civils. Les policières et policiers issus de minorités raciales, les policières, ainsi que les policières et policiers homosexuels, qui font l’objet d’injures et de blagues subtiles ou explicites offensantes, de représentations picturales ou d’autres actes dégradants, peuvent porter plainte, mais à leurs risques et périls.

Le pouvoir ou des relations hiérarchiques empreintes de préjugés raciaux ou autres peuvent créer un climat de travail destructeur. Les policières et policiers d’origine autochtone ou issus de minorités raciales peuvent être contraints personnellement et professionnellement, quand il n’existe pas dans leur milieu de travail une politique efficace et un mécanisme pour contrer le harcèlement racial, en particulier là où se pratiquent, comme l’a souligné la Commission d’enquête sur le racisme systémique dans le système de justice pénale en Ontario, une tolérance passive, une tolérance collusoire ou une négligence évidente en matière de harcèlement racial.^[5]

Les victimes de harcèlement racial sont confrontées à un défi particulier. Les enquêteurs des droits de la personne, qui ne connaissent pas bien le racisme, ont généralement tendance à confondre la dynamique du harcèlement racial au travail à celle du harcèlement sexuel. Souvent, leurs enquêtes sont erronément axées sur des paroles explicites ou des gestes de harcèlement et de traitement différentiel, bien que des lignes directrices jurisprudentielles indiquent clairement que le harcèlement racial est souvent plus systémique et plus subtil que le harcèlement sexuel. Ces enquêteurs, qui n’ont pas reçu une formation en matière de harcèlement racial, tendent souvent à omettre des éléments de harcèlement subtils, non dits, en mettant inconsciemment l’accent plutôt sur un rendement inadéquat ou une faiblesse d’une personne, surtout en l’absence de blagues à caractère racial, d’injures ou d’une conduite semblable ouvertement tendancieuse.

4. Le soutien du superviseur comme condition de promotion

La méthode traditionnelle d’évaluation du rendement, qui consiste à accorder une grande importance à l’opinion d’un superviseur au sujet de la promotion d’un candidat, peut être entachée d’arbitraire et de préjugés raciaux. Comme il a été mentionné précédemment, un des plus grands obstacles à une représentation équitable dans les plus hauts échelons des autorités policières est la culture organisationnelle et professionnelle, où la bonne vieille mentalité de « l’homme blanc hétérosexuel » prédomine souvent à l’exclusion des « autres ». L’exigence d’une évaluation positive ou d’une approbation par un commandant local ou un superviseur (souvent de race blanche) peut devenir un obstacle. Sans procédures d’appel objectives, cette méthode constitue l’un des obstacles les plus manifestes pour plusieurs candidats et un des plus insaisissables pour les enquêteurs des droits de la personne – qui n’ont pas la formation requise pour évaluer le racisme systémique en matière d’emploi dans les services de police. Encore une fois, le risque de victimiser les candidats est omniprésent, puisque les enquêteurs pourraient par inadvertance axer leur évaluation sur l’histoire personnelle et le rendement des personnes, plutôt que sur les normes et les pratiques organisationnelles.

5. Les exigences relatives à la sécurité

sont demeurées pratiquement inchangées, malgré des interdictions législatives de discrimination fondée sur des casiers judiciaires antérieurs pour lesquels un pardon a été accordé. Le critère énoncé dans l’arrêt Oakes permet à un service de police d’exiger un certificat de sécurité strict et absolu comme condition d’embauche, en affirmant qu’il s’agit d’un critère équitable rationnellement lié et essentiel à l’évaluation des qualités requises d’un candidat.^[6]

De telles exigences posent des problèmes majeurs aux groupes hautement criminalisés et économiquement défavorisés, puisqu’elles réduisent le bassin de candidats disponibles à partir duquel la sélection est faite. Pour des membres de certaines minorités raciales qui résident dans des quartiers urbains centraux, qui sont souvent stéréotypés comme étant associés à des « gangs » et extrêmement vulnérables à un profilage racial, les normes actuelles et la vérification de la crédibilité, ou l’utilisation de certains nouveaux critères vagues comme « être associé à des personnes criminalisées ou les fréquenter », peuvent avoir des effets défavorables sur la représentation des minorités au sein des services de police.

Les enquêteurs des droits de la personne doivent donc prêter une attention particulière aux rejets de candidats ou à la suspension et au congédiement de policiers issus de minorités raciales pour des motifs de sécurité. Ils doivent faire preuve d’une vigilance particulière dans les cas de rejets de candidats issus de minorités raciales dont les niveaux de criminalisation sont associés au racisme systémique dans le système pénal de justice, ou en ce qui concerne l’utilisation largement répandue, mais secrète, d’informations reliées à la délinquance juvénile et à des accusations de nature pénale moins graves, comme des violations d’ordonnances municipales. De même, les enquêteurs doivent être vigilants dans les cas où des membres de minorités raciales font l’objet d’une surveillance et de contrôles excessifs du simple fait qu’ils sont originaires de pays arbitrairement associés au terrorisme.

Une définition judiciaire des nouveaux paramètres qui s’appliquent aux exigences relatives à la sécurité serait donc bienvenue.

6. Le manque de soutien du syndicat policier

Les travailleurs autochtones ou membres de minorités raciales, qui font l’objet d’une discrimination et d’un harcèlement racial dans leur milieu de travail, estiment souvent que leur syndicat ne les soutient pas. Cela est dû en partie au manque de connaissances au sujet du racisme de la part des représentants syndicaux, à une mauvaise foi manifeste et à une discrimination dans l’exécution des devoirs qui incombent au syndicat en matière de représentation équitable.

Même si ces travailleurs parviennent à convaincre leur syndicat de déposer un grief, une foule d’autres problèmes peuvent surgir: une mauvaise représentation, un conflit d’intérêts (particulièrement dans les cas où la personne accusée de harcèlement racial appartient au même syndicat que la victime), et des délais (il faut parfois attendre une année avant qu’un grief soit entendu).

L’impasse est telle que de beaucoup de lois et de règlements sur les droits de la personne exigent que les plaignants déposent d’abord un grief et accordent aux commissions des droits de la personne le pouvoir discrétionnaire de rejeter une plainte civile concernant des droits sur la base d’un double recours. Comme de nombreuses expériences l’ont démontré, un processus d’arbitrage est rarement l’avenue idéale pour examiner une question de discrimination raciale dans tout acte considéré comme ne respectant pas une clause de convention collective. Dans la procédure de règlement des griefs, la protection contre des mesures de rétorsion offerte à une victime, à son assistant ou à un témoin est moindre que la protection garantie en vertu des lois sur les droits de la personne.

La désapprobation tacite ou le refus explicite d’associations policières composées d’Autochtones ou de membres issus de minorités raciales, aussi bien par la direction que par le syndicat, doivent être considérés comme un obstacle systémique à l’intégration de personnes issues de groupes ethniques ou de minorités raciales dans les cultures professionnelles et organisationnelles policières.

Mise en garde sur l’équité en matière d’emploi

La suppression d’un concept discriminatoire dans les mesures d’équité, qui vise à surmonter les obstacles profondément enracinés d’exclusion raciale dans les services de police, tend à ignorer la réalité du racisme et des autres formes de discrimination, en particulier la discrimination intersectionnelle.

En éliminant la race et en mettant toutes les formes de diversité et les groupes dans la même catégorie de « diversité », les membres des minorités raciales et des communautés autochtones continuent d’être enfermés dans de véritables ghettos au bas de l’échelle de la mosaïque verticale. Bien qu’ils tendent à être cachés, les préjugés raciaux internes ou entre les groupes et les obstacles persistent. En d’autres mots, les mesures d’équité en matière d’emploi ne tiennent pas compte de la stratification raciale qui a cours dans la mosaïque verticale.

En conséquence, la véritable étendue des obstacles qu’on désigne communément comme une « discrimination systémique » reste cachée. Une fausse impression de succès a été créée avec la mise en œuvre de l’équité en matière d’emploi et d’autres mesures proactives comme les « pratiques exemplaires ». On a supposé que les obstacles avaient été surmontés mais, en réalité, les solutions présentées ont porté seulement sur les obstacles superficiels. Les obstacles sous-jacents demeurent inchangés.

Alors, que pouvons-nous faire? Il est crucial de procéder à un changement radical dans la mentalité et la pratique, ce qui inclut une vérification de l’équité en matière d’emploi et des pratiques d’enquête, au besoin. L’adoption d’une analyse raciale critique de la discrimination, dans ses formes directe, systémique et intersectionnelle, représente une première étape obligatoire pour surmonter avec plus de succès les obstacles et avoir, en bout de ligne, une organisation représentative au plan racial.

La seconde étape est un examen du mode de fonctionnement des enquêteurs et des commissions des droits de la personne. Des questions sur la discrimination raciale et la procédure relative aux droits de la personne, comme celles que Sangha et Tang (2003) ont identifiées, doivent trouver des réponses pour éviter de personnaliser le racisme systémique et enlever le caractère racial d’une plainte.^[7] Il serait aussi utile de s’assurer que les enquêteurs connaissent bien les cultures organisationnelles et professionnelles des services de police.

Enfin, là où les autorités policières sont concernées, il est nécessaire de demander une responsabilisation plus critique et plus soutenue, aux niveaux quantitatif et qualitatif, en mettant principalement, mais non exclusivement, l’accent sur la race. La responsabilisation peut contribuer à la réalisation d’une organisation représentative au plan racial qui reflète une diversité de valeurs, de coutumes et de caractéristiques aux niveaux personnel et institutionnel.