En application des principes énoncés ci-avant dans le contexte des services de transport en commun actuellement fournis dans les quatre collectivités identifiées, les membres du personnel de la Commission sont d’avis que les services parallèles de transport adapté de ces collectivités ne sont pas des programmes spéciaux au sens du paragraphe 14(1) du Code, mais qu’ils représentent plutôt des mesures mises en œuvre en vertu de l’obligation d’adaptation énoncée dans le Code. De l’avis des membres du personnel de la Commission, un programme spécial est un programme « facultatif » ou supplémentaire par rapport aux exigences découlant de l’obligation d’adaptation. Cette conclusion se fonde sur l’analyse suivante :
La plupart (voire l’ensemble) des mesures prises au titre de l’obligation d’adaptation ont pour effet d’alléger un préjudice ou un désavantage économique, d’aider des groupes défavorisés ou de favoriser l’élimination de la discrimination. Le paragraphe 14(1) du Code autorise la discrimination en ce qui a trait à la prestation de services si un programme est mis en œuvre dans un ou plusieurs de ces objectifs. En l’occurrence, il est possible de dire que les services parallèles de transport adapté de Toronto, London, Windsor et Hamilton satisfont à l’une, voire à l’ensemble, de ces fins. Toutefois, le programme spécial et l’obligation d’adaptation s’accompagnent chacun d’implications différentes pour les fournisseurs de services. Un fournisseur de services doit garantir que son service est assuré sans discrimination et a une obligation d’adaptation, à moins que cela n’entraîne un préjudice injustifié. Les programmes spéciaux, en revanche, sont volontaristes et non obligatoires, pour l’application de l’article 14.
Si un programme semble correspondre à la description d’un programme spécial, comme c’est le cas des quatre services parallèles de transport adapté à l’étude, il est indispensable de déterminer si le programme représente bien un moyen de satisfaire à l’obligation d’adaptation. Si le programme est fourni à titre de mesure d’adaptation, il ne peut pas s’agir également d’un programme spécial volontariste soustrait au contrôle judiciaire en vertu du paragraphe 14(1). Dans le contexte de chacune des quatre collectivités où la pleine accessibilité des services de transport en commun n’est pas une réalité, tout avis contraire reviendrait à éluder l’objet du
Code et à affaiblir l’impact voulu en diluant la norme d’obligation d’adaptation.
Même si un programme a été lancé sous forme d’action de promotion sociale, l’inscription dans la législation de l’obligation d’adaptation en 1988 est susceptible d’avoir modifié la qualification juridique du programme. On se trouverait dans ce cas de figure si un fournisseur de services avait instauré, avant 1988, un service « parallèle » pour les personnes handicapées, sans obligation légale explicite de le faire.
Dans cette optique, il apparaît qu’un programme spécial au sens du Code ne vient pas en remplacement de l’obligation d’adaptation. L’obligation d’adaptation n’est pas volontariste ou temporaire, mais permanente et pérenne aux termes des articles 1, 11 et 17 du Code. Cette obligation s’applique à tous les fournisseurs de services de l’Ontario. Par conséquent, la première question que l’on doit se poser lors de l’évaluation d’un prétendu programme spécial consiste à savoir si le fournisseur du programme est tenu par une obligation d’adaptation existante en vertu du Code. Si tel est le cas, l’enquête se penche sur la question de savoir si le fournisseur de services subit un préjudice injustifié découlant de cette adaptation. Ce n’est qu’à l’issue de l’enquête portant sur l’obligation d’adaptation que commence l’analyse visant à déterminer s’il s’agit d’un programme spécial.
Cette interprétation garantit la cohérence interne du Code, dans la mesure où elle prescrit une application robuste de l’obligation d’adaptation avant que l’argument du programme spécial puisse être invoqué à titre de défense. Elle démontre également qu’un programme spécial ne peut pas être mis en œuvre lorsqu’il existe une obligation juridique de prendre les mesures qu’un éventuel programme spécial mettrait en œuvre. Lorsqu’un programme va au-delà des prescriptions inhérentes à l’obligation juridique d’adaptation, il s’avère alors probable que cette partie « supplémentaire » puisse être désignée comme un programme spécial ayant un caractère facultatif, et non obligatoire, pour l’application du Code.
La CTT, London Transit, Transit Windsor et la ville de Hamilton ont le pouvoir de fournir des services de transport en commun dans leur collectivité respective. Elles l’exercent en proposant un réseau de transport en commun au moyen d’autobus à itinéraire fixe, et dans le cas de la CTT, au moyen de métros et de tramways à itinéraire fixe (également appelé « réseaux réguliers de transport en commun »). Les réseaux réguliers de transport en commun de chacune des quatre collectivités n’ont pas été conçus à l’origine pour être accessibles aux personnes ayant divers handicaps, et plus particulièrement aux personnes à mobilité réduite qui doivent se déplacer en fauteuil roulant, en scooter électrique et à l’aide d’un déambulateur ou qui ont besoin d’autres dispositifs d’aide technique à la mobilité. À ce titre, les personnes handicapées ne peuvent pas accéder facilement aux services de transport en commun fournis dans ces collectivités, en comparaison des personnes physiquement aptes. Les transports en commun étant un « service » pour l’application du Code, ces fournisseurs de services de transport en commun sont tenus par les dispositions du Code de s’assurer que leurs services sont fournis dans le respect de l’égalité des droits, notamment sans discrimination fondée sur le handicap. En vertu de cette obligation, il incombe aux fournisseurs de services de transport en commun de tenir compte des besoins des personnes handicapées en matière d’accès à leur réseau, à moins que cela n’entraîne un préjudice injustifié.
Les mesures d’adaptation dans le contexte des transports en commun incluraient un plan d’action proactif prévoyant des mesures d’accessibilité et un design inclusif, ainsi que l’élimination des obstacles existants au sein du réseau régulier de transport en commun. Chacun des quatre fournisseurs de services de transport en commun œuvre à l’amélioration de l’accessibilité de son service, mais il n’en reste pas moins que la pleine accessibilité n’a été atteinte par aucun d’entre eux. Les besoins des personnes handicapées qui ne sont pas satisfaits par le niveau actuel d’accessibilité des réseaux réguliers de transport en commun de Toronto, London, Windsor et Hamilton sont satisfaits d’une certaine manière par la prestation du service parallèle de transport adapté de ces collectivités. Un fournisseur de services de transport en commun qui progresse vers la pleine accessibilité de son service doit mettre en œuvre une panoplie de mesures d’adaptation. Si, à un réseau régulier dont l’accessibilité est accrue, viennent s’ajouter des taxis accessibles, un service d’autobus communautaire et un service parallèle de transport adapté, on obtient l’ensemble des mesures d’adaptation nécessaires pour satisfaire à l’obligation d’adaptation prévue par la législation. Dans ce contexte, un service parallèle de transport adapté est une solution de remplacement ou la deuxième meilleure forme d’adaptation aux besoins des personnes se trouvant dans l’incapacité d’emprunter les composantes du réseau régulier de transport en commun qui ne sont pas encore, ou qui ne seront peut-être jamais, pleinement accessibles.
À Windsor, London et Hamilton, les services parallèles de transport adapté de ces collectivités desservent une zone plus étendue que le réseau régulier de transport en commun. À Windsor, Handi-Transit dessert la ville voisine de LaSalle, alors que Transit Windsor ne dessert pas cette collectivité. À London, depuis la fusion des collectivités voisines plus petites pour former la ville de London en 1997, le service parallèle de transport adapté permet de se rendre dans ces banlieues périphériques, contrairement au réseau régulier de London Transit. À Hamilton, DARTS dessert une zone considérablement plus étendue que le réseau régulier de transport en commun. Dans ces cas, ce volet « supplémentaire » des services parallèles de transport adapté en question est susceptible d’être désigné comme programme spécial, hors du champ d’application de l’obligation d’adaptation. Il est toutefois possible d’invoquer un argument solide selon lequel ce volet des services concernés s’inscrit également dans le cadre de l’obligation d’adaptation. De fait, les personnes handicapées n’ont pas forcément la possibilité, comme l’aurait une personne physiquement apte, de marcher, de conduire ou d’accéder aisément d’une autre manière, aux points de service isolés du réseau régulier de transport en commun. En outre, il convient de reconnaître que la couverture assurée par les services parallèles de transport adapté de Hamilton, London et Windsor en dehors de la zone desservie par les réseaux réguliers de transport en commun résulte de la nature même de ce service de porte à porte. Par conséquent, ce volet « supplémentaire » ne devrait pas se transformer en « programme spécial ».