La Déclaration universelle des droits de l’homme[18], adoptée par l’Assemblée générale des Nations Unies en décembre 1948, proclamait le caractère inaliénable des droits sociaux et économiques. Les droits sociaux et économiques contenus dans la Déclaration comprennent le droit à la propriété (article 17), le droit à la sécurité sociale et à la satisfaction des droits sociaux et économiques « indispensables à [la] dignité [d’une personne] et au libre développement de sa personnalité » (article 22), les droits relatifs à l’emploi (article 23) et les droits relatifs à l’éducation (article 26). L’article 25 reconnaît le droit à un certain niveau de vie :
Toute personne a droit à un niveau de vie suffisant pour assurer sa santé, son bien-être et ceux de sa famille, notamment pour l'alimentation, l'habillement, le logement, les soins médicaux ainsi que pour les services sociaux nécessaires; elle a droit à la sécurité en cas de chômage, de maladie, d'invalidité, de veuvage, de vieillesse ou dans les autres cas de perte de ses moyens de subsistance par suite de circonstances indépendantes de sa volonté...
L’article 2 de la Déclaration prévoit que toute personne peut se prévaloir de tous ces droits sans distinction aucune, notamment de race, de couleur, de sexe, de religion et autres.
Les principes moraux exprimés dans la Déclaration ont été mis en vigueur par deux pactes : le Pacte international relatif aux droits civils et politiques[19] et le PIRDESC. La division de ces deux catégories de droits en deux instruments distincts serait partiellement à la source, selon certains, de la distinction établie entre ces droits, distinction qui menace depuis les initiatives de protection des droits de la personne.[20]
Le PIRDESC est l’un des documents internationaux ayant la plus grande influence et la plus grande portée dans le domaine des droits sociaux et économiques.[21] En plus, il existe une série de conventions, de déclarations et d’ententes internationales qui traitent des droits économiques, sociaux et culturels.[22] Ces instruments ont affiné les normes juridiques internationales relatives à un vaste éventail de questions socio-économiques.[23]
Les droits économiques, sociaux et culturels énoncés dans le PIRDESC se fondent sur une perspective voulant que les personnes puissent se prévaloir à la fois des droits et libertés fondamentales et de la justice sociale.[24] La protection des droits économiques, sociaux et culturels est considérée comme fondamentale, puisque le droit de vivre dans la dignité ne peut se réaliser si tous n’ont pas un accès adéquat et équitable aux nécessités essentielles à la vie : travail, nourriture, logement, santé, éducation et culture.[25]
Le PIRDESC garantit une gamme étendue de droits fondamentaux, y compris :
L’article 2 oblige tous les États qui sont parties au Pacte à garantir que tous les droits reconnus par le PIRDESC seront exercés sans discrimination aucune fondée sur la race, la couleur, le sexe, la langue, la religion, l'opinion politique ou toute autre opinion, l'origine nationale ou sociale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. Il ne s’agit pas là d’une liste exhaustive. Selon l’interprétation donnée à cette disposition du PIRDESC, les États parties sont tenus d’interdire aux particuliers et aux organismes privés de pratiquer la moindre discrimination dans quelque domaine que ce soit de la vie publique.[26]
Le Canada est devenu un État partie au PIRDESC en 1976.[27] Le PIRDESC est un acte juridique exécutoire conclu avec les États parties qui acceptent la responsabilité d’accorder et de maintenir les droits qui y sont garantis. L’article 28 prévoit que les dispositions du pacte « s'appliquent, sans limitation ni exception aucune, à toutes les unités constitutives des États fédératifs ». Par conséquent, le PIRDESC est exécutoire pour le gouvernement fédéral comme pour les provinces et les territoires; il appartient aux provinces et aux territoires de garantir et de protéger les droits qui relèvent de la compétence provinciale.[28] Avant la ratification du PIRDESC et du PIRDCP, de larges consultations ont eu lieu entre le gouvernement fédéral et les provinces. Après une conférence fédérale-provinciale des ministres responsables des droits de la personne, tenue en 1975, toutes les provinces ont consenti à ce que le Canada ratifie les deux pactes. À la même rencontre, les gouvernements fédéral et provinciaux sont arrivés à une entente au sujet de la ratification de tous les pactes internationaux relatifs aux droits de la personne, entente fondée sur le principe de la « concertation » fédérale-provinciale et interprovinciale, c’est-à-dire la collaboration en vue d’appliquer les traités relatifs aux droits de la personne qui sont ratifiés par le Canada.[29]
L’article 2 décrit la nature des obligations juridiques découlant du PIRDESC et la façon dont les États parties devraient aborder l’application des droits fondamentaux. Les États parties sont tenus de prendre des mesures, en utilisant le meilleur de leurs ressources, en vue de réaliser progressivement la pleine satisfaction des droits reconnus dans le PIRDESC, par tous les moyens appropriés. Les Limburg Principles on the Implementation of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights prévoient cependant que des mesures législatives, à elles seules, ne suffisent pas : les gouvernements doivent adopter des mesures administratives, judiciaires, politiques, économiques, sociales et éducatives s’ils veulent garantir les droits reconnus par le PIRDESC.[30]
D’éminents experts ont souligné la faiblesse relative du système international pour assurer le respect des normes internationales en général, et dans le domaine des droits sociaux et économiques en particulier. Pour peu qu’il existe des procédures, elles se limitent à des pouvoirs d’enquête et de supervision et se fondent sur la persuasion plutôt que sur la coercition.[31]
Le PIRDCP renferme une disposition qui permet aux États et aux personnes de porter plainte devant un organe de révision. Le PIRDESC ne comporte pas de mesure semblable.[32] Le Comité du PIRDESC a fait remarquer que « l'absence de procédure à cet effet restreint beaucoup la possibilité pour le Comité de créer une jurisprudence et, bien évidemment, limite sérieusement les chances qu'ont les victimes de ces violations d'obtenir réparation au niveau international. »[33] Pour résoudre ce problème, le Comité a mis de l’avant un projet de protocole facultatif qui renforcerait l’application pratique du PIRDESC. Le Comité a également signalé qu’en attendant l’adoption de ce protocole, les bénéficiaires des droits énoncés dans le PIRDESC peuvent avoir recours aux procédures générales du Comité, et peuvent utiliser ce qui a été appelé une « procédure non officielle de pétition » fondée sur les modalités de travail du Comité.[34] De la même façon, le Comité des droits de l’homme, qui étudie les rapports et entend les plaintes relatives au PIRDCP, a indiqué que les droits économiques et sociaux peuvent, dans certains cas, être protégés à titre de droits civils et politiques.[35]
Comme le PIRDESC ne prévoit aucune procédure de plainte, le principal mécanisme pour en assurer l’application est le processus de présentation des rapports des États. En vertu des articles 16 et 17, les États parties s’engagent à soumettre des rapports périodiques au Comité du PIRDESC sur les programmes et les lois qu’ils ont adoptés et sur les progrès accomplis dans la protection des droits énoncés dans le Pacte. L’ONU a établi des directives sur la préparation de ces rapports.[36]
La procédure pour présenter les rapports des États est assez complexe, mais il importe d’aborder certains aspects. Les rapports des États sont d’abord examinés par un groupe d’étude préliminaire du Comité du PIRDESC qui élabore une liste de questions. Les États parties doivent fournir une réponse écrite à ces questions avant que leur délégation se présente devant le Comité du PIRDESC. Au cours des réunions du Comité, les délégations des États et les organismes spécialisés de l’ONU fournissent des données pertinentes au rapport étudié. Les membres du Comité font des observations et posent des questions aux États parties et des réponses sont fournies. Le Comité peut demander des renseignements supplémentaires qu’il étudiera à une session ultérieure.[37]
Le Comité a également établi les formalités d’une procédure pour la participation des organismes non gouvernementaux (les ONG) dans ce processus. Les ONG ont la possibilité de présenter des observations orales sur l’application des droits énoncés dans le Pacte par l’État partie devant le groupe d’étude préliminaire et durant la session régulière du Comité du PIRDESC. Le Comité reçoit le témoignage oral des ONG pourvu qu’il soit fiable, pertinent et non offensif. Le Comité reçoit également des documents écrits des ONG.[38]
Le Comité du PIRDESC conclut son étude du rapport d’un État partie en publiant des Observations finales qui constituent la décision du Comité sur la conformité au PIRDESC dans ce pays. Les Observations finales comprennent les aspects positifs de la mise en oeuvre du Pacte, les principaux sujets de préoccupation et des suggestions et recommandations. Le Comité peut conclure qu’un État partie n’a pas respecté une des obligations énoncées et que, par conséquent, il y a violation du PIRDESC. Les Principes de Limburg et plus récemment les Maastricht Guidelines on Violations of Economic, Social and Cultural Rights[39] établissent ce qui peut constituer une violation du PIRDESC.[40]
Il est important de souligner que les Observations finales du Comité du PIRDESC ne sont pas exécutoires et qu’il n’existe aucune méthode pour les faire respecter. Cependant, le Comité a déclaré que si un État partie ignorait les points de vue exprimés dans les Observations finales, il témoignerait de sa mauvaise foi à s’acquitter des obligations acceptées en vertu du Pacte.[41]
[18] 10 décembre 1948, Résolution de l’Assemblée générale 217A (III), Doc. de l’ONU A/810 [ci-après la Déclaration].
[19] 16 décembre 1966, 999 R.T.N.U. 171, R.T. Can. 1976 no 47 (entrée en vigueur le 23 mars 1976, adhésion par le Canada le 19 mai 1976) [ci-après le PIRDCP].
[20] C. Scott, « Canada’s International Human Rights Obligations and Disadvantaged Members of Society: Finally into the Spotlight? » (1999) 10 Forum constitutionnel 1, p. 1 [ci après Canada’s International Human Rights Obligations].
[21] Ministère du Procureur général de l’Ontario, Division des politiques et du droit constitutionnel, The Protection of Social and Economic Rights: A Comparative Study, document préparé par le personnel (19 septembre 1991), p. 34.
[22] En 1995, les Nations Unies estimaient qu’il y avait au moins 81 accords officiels portant sur des questions comme l’élimination de la pauvreté, la création d’emplois et l’intégration sociale; J.W. Foster, « Meeting the Challenges: Renewing the Progress of Economic and Social Rights » (1998) 47 R.D.U.N.-B. 197, p. 197.
[23] Fiche d’information no 16, supra, note 1.
[24] Ibid.
[25] Ibid.
[26] Ibid.
[27] Le Canada a également ratifié le PIRDCP en même temps.
[28] Selon M. Jackman et B. Porter, « L'égalité matérielle des femmes et la protection des droits sociaux et économiques en vertu de la Loi canadienne sur les droits de la personne » (Ottawa: Condition féminine Canada, octobre 1999), en ligne : site de Condition féminine Canada <http://www.swc-cfc.gc.ca/research/1-8-99f.html>, citant la Convention de Vienne sur le droit des traités, 23 mai 1969; 115 R.T.N.U. 331; 8 I.L.M. 679 (entrée en vigueur le 27 janvier 1980), art. 27.
[29] Pour une discussion détaillée du processus menant à la ratification des pactes par le Canada, des modalités et mécanismes d’application des pactes et de la création d’un comité permanent fédéral-provincial des cadres responsables des droits de la personne, voir P. LeBlanc, « Le Canada et les traités des Nations Unies sur les droits de la personne » Série des agendas pour le changement no 3 (recherche commandée par le programme de réforme des Nations Unies du Comité canadien pour le cinquantième anniversaire des Nations Unies, novembre 1994).
[30] The Limburg Principles on the Implementation of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Doc. de l’ONU E/CN.4/1987/17, annexe, aux paragr. 17 et 18 [ci-après les Principes de Limburg].
[31] Voir par exemple, The Protection of Social and Economic Rights: A Comparative Study, supra, note 21, p. 37.
[32] Ce fait peut expliquer en partie l’idée répandue que les droits économiques, sociaux et culturels ne sont ni applicables ni justiciables, et qu’il s’agit de droits « positifs » pouvant être satisfaits « progressivement » au fil du temps. On abordera plus loin le caractère justiciable de ces droits.
[33] Fiche d’information no 16, supra, note 1.
[34] Ibid. Les Observations finales de 1998 illustrent bien la façon dont le Comité utilise le mécanisme redditionnel pour renforcer les droits économiques et sociaux au Canada par son pouvoir de persuasion. D’éminents experts ont souligné que le Comité adopte de plus en plus un rôle d’arbitrage, ce qui indique que la communauté internationale commence à être plus à l’aise avec l’idée que les droits sociaux et économiques peuvent être revendiqués et arbitrés de la même façon que les autres droits de la personne. Voir Jackman et Porter, supra, note 28, p. 52.
[35] The Protection of Social and Economic Rights: A Comparative Study, supra, note 21, p. 38. Cette étude souligne que, dans la décision rendue dans deux causes, le Comité des droits de l’homme a maintenu que le fait d’exclure une personne des avantages sociaux (protégés en vertu du PIRDESC) constitue une atteinte au droit à l’égalité reconnu par le PIRDCP pour lequel l’État doit fournir un recours. De plus, le Comité des droits de l’homme a laissé entendre dans une observation générale que le droit à la vie reconnu dans le PIRDCP pourrait obliger un État à adopter des mesures actives, par exemple, réduire le taux de mortalité infantile, ou éliminer la malnutrition.
[36] Par exemple, Comité des droits économiques, sociaux et culturels des Nations Unies : Rapports des États parties : Observation générale 1, 24 février 1989, E/1989/22.
[37] Fiche d’information no 16, supra, note 1.
[38] Ibid., citant la Procédure applicable à la participation des organismes non gouvernementaux dans les activités du Comité des droits économiques, sociaux et culturels des Nations Unies, 8e session, mai 1993, E/1994/23, paragr. 354.
[39] The Maastricht Guidelines on Violations of Economic, Social and Cultural Rights, nouvelle parution dans (1998) 20 Human Rights Quarterly 691 [ci-après les Directives de Maastricht].
[40] Principes de Limburg, supra, note 30, principe 72.
[41] Fiche d’information no 16, supra, note 1.